II SAB/Wr 339/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Adam Habuda Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Asesor WSA Marta Pawłowska (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 października 2024 r. sprawy ze skargi D. M. reprezentowanego przez przedstawiciela ustawowego K. M. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie wydania polskiego dokumentu podróży dla cudzoziemca I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody Dolnośląskiego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do wydania aktu lub dokonania czynności w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. dalej idącą skargę oddala; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Małoletni D. M. reprezentowany przez przedstawiciela ustawowego K. M. (dalej: skarżący, strona) złożył do Wojewody Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda, organ) wniosek o wydanie polskiego dokumentu podróży, który wpłynął do organu w dniu 29 grudnia 2023 r. Pismem z dnia 7 lutego 2024 r. skarżąca wniosła ponaglenie w związku z bezczynnością Wojewody. Pismem z dnia 2 kwietnia 2024 r. strona wniosła skargę na bezczynność organu w sprawie wydania polskiego dokumentu podróży, zarzucając naruszenie art. 7, art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i 3 oraz art. 37 § 1 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.; dalej: k.p.a.). Skarżąca wniosła o: 1) zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku o wydanie cudzoziemcowi polskiego dokumentu podróży w terminie 7 dni od otrzymania odpisy wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności; 2) stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 500 zł; 4) zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącej według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 zm., dalej jako: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Specyfika postępowania w sprawie skargi na bezczynność i przewlekłość w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., polega na tym, że przedmiotem kontroli nie jest akt lub czynność organu, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym terminie. Skarga na bezczynność lub przewlekłość ma na celu ochronę prawa strony przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie lub podjęcia czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Ze stanu bezczynności lub przewlekłości organu administracji publicznej wynikają określone uprawnienia procesowe (art. 149 p.p.s.a.) oraz materialnoprawne (art. 77 ust. 1 Konstytucji RP). W dalszej kolejności Sąd wskazuje, że Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiuje pojęcia "bezczynność". Jednakże, zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy - w ustalonym przepisami terminie - organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej. Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. Zasada szybkości postępowania wynikająca z art. 12 § 1 k.p.a. wymaga, by organ administracji publicznej prowadził postępowanie w sposób sprawny, bez nieuzasadnionego wstrzymywania i przewlekania czynności procesowych, tak by zakończenie postępowania nastąpiło w najkrótszym możliwym terminie. Specyfika postępowania w przedmiocie wydania polskiego dokumentu podróży wymaga złożenia na formularzu przez zainteresowanego wniosku o wydanie takiego dokumentu wraz ze stosownymi załącznikami w myśl art. 229 ust. 1 w zw. z art. 226 oraz art. 231 ustawy o cudzoziemcach. Jak wynika z art. 257 ustawy o cudzoziemcach, organem właściwym miejscowo w sprawie wydania (odmowy wydania) oraz wymiany (odmowy wymiany) polskiego dokumentu podróży jest wojewoda właściwy ze względu na aktualne miejsce pobytu cudzoziemca. Podkreślić również należy, że wydanie lub wymiana polskiego dokumentu podróży jest czynnością materialno-techniczną. Wojewoda ma obowiązek wydać decyzję administracyjną, jednakże jedynie w sprawie odmowy wydania lub odmowy wymiany polskiego dokumentu podróży. Zważywszy, że przepisy wskazanej ustawy nie określają terminów rozpatrzenia wniosków o wydanie dokumentów, o których mowa w jej art. 226, należy w tym zakresie przyjąć terminy ogólne dla załatwienia sprawy wynikające z przytoczonych wcześniej przepisów k.p.a. Nieskomplikowany charakter niniejszej sprawy przesądza o tym, że termin ten powinien wynosić co do zasady miesiąc. Z akt sprawy wynika, że pierwszą czynność polegającą na wezwaniu do osobistego stawiennictwa oraz przedstawienia brakujących dokumentów organ podjął w dniu 8 marca 2024 r., tj. dopiero po wpłynięciu niniejszej skargi do organu, pomimo złożenia ponaglenia w dniu 8 lutego 2023 r., organ nie podjął żadnej czynności w sprawie. W tym miejscu wskazać należy, że strona nie może ponosić negatywnych skutków zwlekania przez organ z wezwaniem jej do uzupełnienie braków formalnych wniosku (względnie innych braków). Fakt występowania takich braków nie jest okolicznością usprawiedliwiającą bezczynność lub opieszałość organu, który niezwłocznie i w pierwszej kolejności powinien wezwać stronę do usunięcia ewentualnych braków formalnych wniosku. Przyjęcie innego stanowiska w tym względzie oznaczałoby w praktyce akceptację braku ochrony prawnej dla strony składającej wniosek obarczony brakami formalnymi przed bezczynnością lub przewlekłością zachodzącą po stronie organu, podczas gdy jej interes prawny w jak najszybszym wskazaniu tych braków i wezwaniu do ich usunięcia jest oczywisty, tak samo jak oczywisty jest obowiązek dokonania takiego wezwania przez organ, co wynika wprost z art. 64 § 2 k.p.a. Z tych też względów Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., stwierdził, że organ dopuścił się zarzucanej mu bezczynności (pkt I sentencji wyroku). Biorąc natomiast pod uwagę czas trwania postępowania – 3 miesiące od dnia złożenia wniosku do dnia wniesienia skargi- Sąd uznał, że bezczynność Wojewody nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, stosownie do treści art. 149 § 1a p.p.s.a. (pkt II sentencji wyroku). W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym – bez żadnej wątpliwości i wahań – można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie zwykłe. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli również terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Poza tym, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach powinno być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W ocenie Sądu, w ocenianej sprawie, taka sytuacja nie zachodz. W pkt III sentencji wyroku Sąd zobowiązał organ do załatwienia przedmiotowej sprawy w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, stosownie do treści art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W tym względzie Sąd przyjął, że jest to termin wystarczający dla załatwienia sprawy. Sąd oddalił skargę w zakresie żądania przyznania sumy pieniężnej, z uwagi na nierażące przekroczenie ustawowych terminów do załatwienia sprawy. Ustawodawca w rozwiązaniach przyjętych w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zdecydował się na wprowadzenie zasady obligatoryjnego zasądzania sumy pieniężnej w przypadku uwzględnienia skargi, nadto Sąd wziął pod rozwagę, że naruszenie terminów nie przekroczyło (przyjmując maksymalnie 60 dni na załatwienie sprawy) dwóch miesięcy. O kosztach postępowania (pkt V sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 oraz art. 210 § 2 p.p.s.a. Na koszty postępowania złożyła się kwota 100 zł uiszczona tytułem wpisu sądowego od skargi. Sąd orzekł w sprawie na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.