II SAB/Wr 35/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie: Sędzia WSA Alicja Palus (spr.) Sędzia NSA Halina Kremis Protokolant: Starszy asystent sędziego Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 października 2013 r. sprawy ze skargi S. D. na bezczynność Prezydenta Miasta L. w przedmiocie nabycia prawa własności nieruchomości przez Skarb Państwa oddala skargę. S. D. wniósł w dniu [...] r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynności Starosty (Prezydenta Miasta L.) wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej. Skarga poprzedzona została zażaleniem na niezałatwienie w terminie przez Prezydenta Miasta L., wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, wniosku skarżącego o wywłaszczenie stanowiącej jego własność nieruchomości położonej w L. przy ul. I. D. [...]-[...], skierowanym do Wojewody D., który postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] wydanym na podstawie art. 37 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego uznał zażalenie za nieuzasadnione i odmówił wyznaczenia dodatkowego terminu do załatwienia sprawy. W uzasadnieniu skargi S. D. wyjaśnił, że prawomocną decyzją D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] r. nieruchomość zabudowana, której jest właścicielem została wpisana do rejestru zabytków, co – zdaniem skarżącego – sprawia, że cel publiczny, określony w art. 6 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.) został zrealizowany. W dalszej części uzasadnienia S. D. zwrócił uwagę, że konsekwencją wpisania przedmiotowego obiektu do rejestru zabytków, a poprzez to poddania go dyspozycji konserwatora zabytków, który przy wykonywaniu swoich obowiązków kieruje się wyłącznie interesem publicznym jest pozbawienie go władztwa nad budynkiem i posiadania tego obiektu. Skarżący zarzucił jednocześnie, że wpis do rejestru zabytków jest bardzo rygorystyczną formą ochrony zabytków, która w istotny sposób wkracza w prawo własności, bowiem powoduje nieograniczoną możliwość ingerencji organu konserwatorskiego w sposób użytkowania, przebudowy czy podziału budynku, co sprawia, że właściciel obiektu faktycznie pozbawiony zostaje prawa do dysponowania nim. W kontekście tych twierdzeń skarżący przywołał w uzasadnieniu stanowiska Europejskiego Trybunału Praw Człowieka i Rzecznika Praw Obywatelskich. Następnie – odwołując się do przepisów art. 6 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 4 pkt 1 – 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze późn. zm.) – S. D. wskazał, że opieka nad zabytkami i ich ochrona stanowią cel publiczny, a powinnością właściwego organu administracji publicznej jest zapewnienie warunków prawnych, finansowych i organizacyjnych umożliwiających trwałe zachowanie zabytku oraz zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytku. W zakończeniu uzasadnienia skarżący powołał się na regulację dotyczącą postępowania wywłaszczeniowego, zawartą w przepisach art. 122a i art. 112 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wcześniej powołanej, wskazując, że na tej podstawie Prezydent Miasta L. jako organ wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej był zobligowany w terminie dwóch miesięcy od dnia uprawomocnienia się decyzji o wpisie do rejestru zabytków nieruchomości położonej przy ul. I. D. [...]-[...] w L. do wydania decyzji o nabycie praw do budynku przez Skarb Państwa. Powołując się na argumentację przedstawioną w uzasadnieniu skargi S.D. wniósł o wydanie wyroku zobowiązującego Prezydenta Miasta L. do wydania stosownej decyzji o nabyciu praw na rzecz Skarbu Państwa. W odpowiedzi na skargę doręczonej Sądowi w dniu 21 września 2012 r. Prezydent Miast L., reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł o oddalenie skargi w całości i wyjaśnił, że w uznaniu organu brak jest jakichkolwiek podstaw do przejęcia przedmiotowej nieruchomości ze względu na sam fakt wpisania jej do rejestru zabytków i objęcia ochroną. Zdaniem organu wpisanie nieruchomości do rejestru zabytków nie powoduje – wbrew sugestiom skarżącego – obowiązku zastosowania przepisu art. 122a ustawy o gospodarce nieruchomościami i przejęcia takiej nieruchomości przez Skarb Państwa. Na rozprawie wyznaczonej na dzień 9 października 2013 r. skarżący oświadczył, że popiera skargę i wnioski w niej zawarte. Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie po rozważeniu następujących okoliczności faktycznych i prawnych: Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 11 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia innego aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie przedstawionych okoliczności faktycznych i istniejących okoliczności prawnych nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi mimo rozważenia w toku podejmowanych czynności przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. Nr 270 poz. 1101), z którego wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wniesiona w niniejszej sprawię skarga na bezczynność jest środkiem prawnym uwzględnionym w przepisie art. 3 § 2 pkt 8 powołanej wcześniej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, określającym zakres jurysdykcji sądów administracyjnych i umożliwia przeprowadzenie sądowej kontroli działalności administracji publicznej, o której mowa w art. 1 § 1 wskazanej wcześniej ustawy ustrojowej. Na mocy powołanego wcześniej przepisu procesowego ustawodawca poddał ocenie Sądu zachowanie organu administracji publicznej polegające na zaniechaniu podjęcia czynności orzeczniczej (czyli bezczynności) w przypadkach określonych w art. 3 pkt 1 - 4 ustawy procesowej tzn. w sytuacjach, w których wydaje się: decyzje administracyjne; postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; postanowienia w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie inne niż określone w pkt 1-3 akty albo czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a ponadto sposób prowadzenia postępowania w sprawie administracyjnej. Powinność orzecznicza właściwego organu administracji publicznej, w tym przede wszystkim obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w sposób określony w przepisie art. 104 kpa istnieje od momentu wszczęcia postępowania w jednym z trybów przewidzianych w art. 61 § 1 kpa tzn. na zasadzie skargowości (czyli na żądanie strony) w sytuacjach, gdy przedmiotem żądania jest uzyskanie prawa (uprawnienia) lub na zasadzie oficjalności (z urzędu) w przypadkach, gdy efektem przeprowadzonego postępowania może być nałożenie na określony podmiot obowiązku. Celem postępowania administracyjnego jest bowiem zawsze nowe ukształtowanie sytuacji prawnej podmiotu określonego wg kryteriów przyjętych w przepisie art. 28 kpa lub w przepisach szczególnych poprzez nałożenie obowiązku lub przyznanie uprawnienia. Z akt sprawy wynika, że zamiarem skarżącego było doprowadzenie do przejęcia od niego przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości zabytkowej, położonej w L. przy ul. I. D. [...] (działka oznaczona numerem geodezyjnym[...], AM-[...], obręb K.). W piśmie skierowanym w dniu 28 listopada 2011 r. do Prezydenta Miasta L., działającego jako Starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej i uprawnionego do reprezentowania Skarbu Państwa S.D. dopuścił ,,każdą możliwą i rozsądną formę" przejęcia opisanej powyżej nieruchomości, taką jak: odpłatne nabycie przez Skarb Państwa, zamianę na inną adekwatną nieruchomość oraz odpłatne wywłaszczenie. Przedstawiona w uzasadnieniu skargi wniesionej do Sądu argumentacja wyprowadzona została z treści przepisów art. 112 pkt 1 i art. 122a powołanej wcześniej ustawy o gospodarce nieruchomości, stanowiących element regulacji dotyczącej procedury wywłaszczeniowej. Z twierdzeń skarżącego oraz sformułowanego w zakończeniu skargi żądania zobowiązania wyrokiem sądu Prezydenta Miasta L. do wydania ,,stosownej decyzji o nabyciu praw na rzecz Skarbu Państwa" wynika, że zarzucana przez skarżącego bezczynność Prezydenta Miasta L. odnosi się do zaniechania podjęcia w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości decyzji wywłaszczeniowej w trybie art. 119 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ocenie Sądu zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. Decyzja, której wydania domaga się skarżący kończy sformalizowane postępowanie wszczynane – stosownie do przepisu art. 115 ust. 1 powoływanej poprzednio ustawy o gospodarce nieruchomościami – z urzędu (w przypadku wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa) lub na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego (w przypadku wywłaszczenia na rzecz tej jednostki). Należy też zwrócić uwagę, że wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego należy poprzedzić rokowaniami o nabycie w drodze umowy praw określonych w art. 112 ust. 3 ustawy, przeprowadzonymi między starostą wykonującym zadania z zakresu administracji rządowej, a właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości, a także osobą, której przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe (art. 114 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Takie czynności natomiast należą do sfery cywilnoprawnej i pozostają poza zakresem uregulowań zawartych w kodeksie postępowania administracyjnego, a także poza kontrolą sprawowaną przez sądy administracyjne. Bezskuteczny upływ terminu do zawarcia umowy, o której mowa w art. 114 ust. 1 powoływanej ustawy, obliguje właściwy organ do wszczęcia postępowania (art. 115 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Z materiału sprawy, na podstawie którego – zgodnie z przepisem art. 133 powoływanej na wstępie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeka sąd administracyjny, wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że w odniesieniu do nieruchomości, położonej przy ul. I. D. [...] w L., stanowiącej własność skarżącego nie zostało wszczęte postępowanie wywłaszczeniowe, ani też nie przeprowadzono do dnia rozpoznania skargi czynności w trybie art. 114 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Brak czynności wszczęcia postępowania powoduje, że nie istnieje sprawa administracyjna o skonkretyzowanych elementach przedmiotowych i podmiotowych, a w konsekwencji nie można przypisywać Prezydentowi Miasta L. powinności procesowych, określonych ustawowo, w tym obowiązku podejmowania kolejnych czynności postępowania i jego zakończenia w sposób wynikający z przepisu art. 104 kpa. Bezczynność można bowiem zarzucić organowi administracji publicznej – jak zostało to już wcześniej wskazane – wyłącznie w sytuacji toczącego się postępowania, w którym obowiązują terminy załatwienia spraw administracyjnych określone w ustawie procesowej lub w przepisach szczególnych. Taki przypadek nie zachodzi w rozpoznawanej sprawie. Dodatkowo Sąd uznał też za właściwe wyjaśnić, że ze względów powyżej przedstawionych nie można też zarzucić Prezydentowi Miasta L. bezczynności w zakresie nie podjęcia postanowienia w trybie art. 61a kpa. Z przepisu art. 3 § 2 pkt 8 powoływanej poprzednio ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika bowiem, że objęta kontrolą sądów administracyjnych bezczynność może dotyczyć postanowień, na które służy zażalenie, wydanych w postępowaniu administracyjnym, a takie nie jest, ani nie było w rozpoznawanej sprawie prowadzone. Niezależnie od powyższego należy w uzupełnieniu wskazać, że wbrew stanowczym twierdzeniom skarżącego wpisanie nieruchomości do rejestru zabytków nie jest realizowaniem celu publicznego, o którym mowa w art. 122a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ustawa o gospodarce nieruchomościami typizując przypadki celu publicznego uwzględnia w art. 6 pkt 5 opiekę nad zabytkami w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece na zabytkami, natomiast zgodnie z treścią art. 5 tej ustawy opieka nad zabytkiem sprawowana przez jego właściciela lub posiadacza polega, w szczególności, na zapewnieniu warunków: 1) naukowego badania i dokumentowania zabytku; 2) prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zabytku; 3) zabezpieczenia i utrzymania zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie; 4) korzystania z zabytku w sposób zapewniający trwałe zachowanie jego wartości; 5) popularyzowania i upowszechniania wiedzy o zabytku oraz jego znaczeniu dla historii i kultury. Istotne – zdaniem Sądu – jest również to, że ustawodawca akceptując sytuacje, w których właścicielem lub posiadaczem zabytku nie jest ani Skarb Państwa ani jednostka samorządu terytorialnego wcale nie obliguje tych podmiotów do przejmowania praw do dysponowania zabytkiem, natomiast w przepisie art. 73 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zamieszczonym w jej rozdziale 7 regulującym zasady finansowania opieki nad zabytkami postanawia, że osoba fizyczna, jednostka samorządu terytorialnego lub inna jednostka organizacyjna, będąca właścicielem bądź posiadaczem zabytku wpisanego do rejestru albo posiadająca taki zabytek w trwałym zarządzie, może ubiegać się o udzielenie dotacji celowej z budżetu państwa na dofinansowanie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy tym zabytku. Oznacza to zatem, że ustawodawca ma świadomość tego, że realizowanie inwestycji dotyczącej obiektu, mającego status zabytku może wymagać wyższych nakładów finansowych i jego wolą jest wspomaganie takich działań. W tych warunkach należy stwierdzić – na co zasadnie zwrócił uwagę Prezydent Miasta L. w piśmie z dnia 30 czerwca 2011 r. skierowanym do skarżącego, że wpisanie przedmiotowej nieruchomości do rejestru zabytków nie pozbawia skarżącego możliwości realizowania celu, dla którego ta nieruchomość została nabyta, a jedynie powoduje obowiązek dostosowania się w toku prowadzenia robót budowlanych do wskazań organu konserwatorskiego. W przedstawionych powyżej okolicznościach Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że Prezydentowi Miasta L. nie można zarzucić bezczynności, o jakiej mowa we wskazanym wcześniej przepisie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i mając to na względzie – stosownie do przepisu art. 151 tej ustawy orzekł, jak w sentencji. PM 7.11.2013 r.