II SAB/Wr 36/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (spr.) Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi M. L. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie zezwolenia na pracę typu A oddala skargę w całości. M. L. (skarżący) wniósł pismem z dnia 14 września 2021 r. skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego (organ) w sprawie z jego wniosku o wydanie zezwolenia na pracę typu A dla cudzoziemca. Działając na podstawie art. 50 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej "p.p.s.a."), zarzucił organowi naruszenie art. 6, art. 9, art. 35 § 1 i § 3 w zw. z art. 12 § 1 oraz art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej "k.p.a."). Mając zaś na względzie powyższe, skarżący reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wniósł o: zobowiązanie organu do niezwłocznego wydania decyzji; stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności; stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; przyznanie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 10 tys. złotych oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania. W skardze został zawarty wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę z dnia 2 grudnia 2021 r. organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że problemy kadrowe wydziału nie pozwalają na szybsze załatwianie spraw wpływających do organu. Zdaniem autora odpowiedzi na skargę, w niniejszym stanie faktycznym brak podstaw do uznania, iż miała miejsce bezczynność organu kwalifikowana jako rażące naruszenie prawa. Jednocześnie organ poinformował, że w dniu 4 października 2021 r. wydał decyzję, którą udzielił zezwolenia typu A na pracę na terytorium rzeczypospolitej Polskiej dla wnioskowanego cudzoziemca. Pismem z dnia 19 listopada 2021 r. pełnomocnik skarżącego mając na uwadze wydaną w dniu 4 października 2021 r. decyzję dokonał modyfikacji skargi. Skarżący cofnął wniosek dotyczący zobowiązania organu do wydania decyzji. Wskazał, że wydane zezwolenie nie jest już potrzebne cudzoziemcowi, gdyż z uwagi na bezczynność i przewlekłość organu podjął on pracę w innej firmie. Mając na uwadze utratę pracownika, skarżący wniósł o przyznanie na jego rzecz sumy pieniężnej w podwyższonej wysokości, tj. 15 tys. złotych. Po uzupełnieniu przez stronę skarżącą w dniu 26 kwietnia 2022 r., sprawa została w dniu 12 maja 2022 r. skierowana do rozpoznania w trybie uproszczonym. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z dnia 17 maja 2022 r. wyznaczono termin posiedzenia na dzień 2 czerwca 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył: Skarga jest niezasadna. Merytoryczne rozpoznanie skargi poprzedzone zostało ustaleniem jej dopuszczalności w kontekście unormowań zawartych w ustawie z dnia 24 czerwca 2021 r. o zmianie niektórych ustaw związanych ze świadczeniami na rzecz rodziny (Dz. U. 2021.1162 z dnia 28 czerwca 2021 r.). W myśl tej ustawy w ustawie z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy został w art. 10a dodany zapis, w świetle którego przepisów art. 37 kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się w sprawach wydania zezwolenia na pracę o którym mowa w art. 88a-88m. Wskazaną okoliczność sąd przyjął za podstawę oceny dopuszczalności skargi uznając, że strona nie była zobowiązana do wyczerpanie trybu poprzedzającego skargę na bezczynność/przewlekłość. Nie stwierdzając formalnych przeszkód w merytorycznym rozpoznaniu skargi sąd przeprowadził kontrolę prowadzonego postępowania administracyjnego pod kątem stawianego organowi zarzutu bezczynności w prowadzonym postępowaniu i uznał, że Wojewoda Dolnośląski nie dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku, jaki złożyła strona skarżąca ubiegając się o udzielenie jej zezwolenia na pracę typu A na terytorium RP dla obcokrajowca V. M. Pojęcie bezczynności/przewlekłości organu w postępowaniu administracyjnym wynika z art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., normującego instytucję ponaglenia. Zgodnie z tym przepisem, stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Dokonując szerszego wyjaśnienia pojęcia bezczynności należy sięgnąć także do piśmiennictwa i judykatury. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub, mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów konkretny akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności czy bezczynność/przewlekłość została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie i szybko, ale także posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1 - 3 k.p.a. stanowi rozwinięcie omawianej zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub na bazie faktów i dowodów powszechnie znanych albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź też takich, które są możliwe do ustalenia na podstawie danych, jakimi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Na marginesie można dodać, że w sytuacji, gdy zarzucany stan bezczynności ustał po dniu wniesienia skargi, ale przed jej rozpoznaniem i rozstrzygnięciem przez sąd, to postępowanie sądowoadministracyjne w części obejmującej zobowiązanie do dokonania czynności, o jakim mowa w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. podlega umorzeniu na podstawie art.161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Nie zwalnia to jednak sądu od podjęcia pozostałych rozstrzygnięć właściwych dla tego typu skargi - przewidzianych w art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. oraz (ewentualnie) w art. 149 § 2 p.p.s.a. - tj. orzeczenia w kwestii dopuszczenia się przez organ bezczynności oraz oceny jej charakteru (rażącego/nierażącego), a także (ewentualnie) w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 czerwca 2018 r., sygn. akt IV SAB/Po 28/18, LEX nr 2510794). Przystępując do merytorycznej oceny zasadności skargi, podkreślić należy, że w rozpoznawanej sprawie skarżący wniósł skargę na bezczynność. Odnosząc się do "bezczynności", trzeba odnotować, że przepisy nie określają na czym polega stan bezczynności. Wykładając treść tego pojęcia zgodzić należy się z powszechnie prezentowanym poglądem, że z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ (podmiot zobowiązany) wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosowanej czynności. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności, jednak bez przesądzenia o treści, czy skutkach tych działań. Podkreślenia wymaga również, że dokonując oceny, czy w sprawie organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia sprawy Sąd w pierwszej kolejności winien zbadać, czy organ faktycznie naruszył art. 35 lub 36 k.p.a. Przenosząc powyższe uwagi natury ogólnej na grunt zaistniałego w sprawie stanu faktycznego, odnotować w pierwszym rzędzie trzeba, że sprawę związaną z zarzucaną przez skarżącego bezczynnością postępowania należało ocenić od momentu wniesienia wniosku, t. j. 16. 07. 2021 r. Co dalej istotne i o czym była mowa wcześniej skarga została wniesiona do organu 23. 09. 2021 r. Wynika z tego, że pomiędzy wniesieniem wniosku i wniesieniem skargi upłynęło sumarycznie niewiele ponad 2 miesiące. Biorąc pod uwagę przedstawiony tok postępowania i jednocześnie odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego bezczynności organu, celowe jest powtórzenie, że instytucja skargi na bezczynność ma za zadanie doprowadzić do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. W rozpoznawanej sprawie skarga została wniesiona w terminie niewiele przekraczającym termin ustawowy, określony w art. 35 § 3 k.p.a. Ponadto Sąd wziął również pod uwagę, iż w ostatnim, kilkuletnim okresie do organu wpłynęła ogromna liczba wniosków w zakresie zezwoleń dla cudzoziemców na pobyt lub pobyt czasowy i wykonywanie pracy na terenie RP (co jest okolicznością znaną sądowi z urzędu), które wymagały zarejestrowania, przydzielenia, oceny pod kątem ich kompletności, ewentualnego uzupełnienia i w konsekwencji wydania rozstrzygnięcia. Nie usprawiedliwia to, co do zasady zwłoki w powadzeniu spraw przez organ, ale ma bezpośredni wpływ na możliwość sprawnego, a przy tym rzetelnego przeprowadzenia czynności. Nie można zatem zarzucić organowi bezczynności w momencie wniesienia skargi. Niewątpliwie ogromny nawał spraw wpływających do organu, ma bezpośredni wpływ na możliwość sprawnego, a przy tym rzetelnego przeprowadzenia czynności procesowych. Reasumując, w ocenie sądu, w okolicznościach tej sprawy, brak jest podstaw do zarzucenia organowi, iż dopuścił się bezczynności zarzucanej w skardze tym bardziej, że w piśmie procesowym z dnia 4 października 2021 r. pełnomocnik skarżącego dokonał modyfikacji skargi. Cofnął wniosek dotyczący zobowiązania organu do wydania decyzji. Wyjaśnił, że wydane zezwolenie nie jest już potrzebne cudzoziemcowi, gdyż z uwagi na bezczynność i przewlekłość organu podjął on pracę w innej firmie. W związku z utratą pracownika, skarżący wniósł o przyznanie na jego rzecz sumy pieniężnej w podwyższonej wysokości, tj. 15 tys. złotych. W odniesieniu do wniosku skarżącego o przyznanie sumy pieniężnej, trzeba mieć na względzie, że uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sąd może orzec z urzędu lub na wniosek strony o przyznaniu skarżącemu sumy pieniężnej. Natomiast nie uznając bezczynności lub przewlekłości sąd nie miał podstaw do przyznania stronie sumy pieniężnej. Inaczej mówiąc, sąd po myśli art. 149 § 2 p.p.s.a., nie mógł przyznać wnioskowanej sumy pieniężnej. Na koniec można jeszcze dodać, że jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale II OPS 5/19 "należy podkreślić, że kontrolowany w wyniku skargi na bezczynność stan rzeczy musi być w dacie wniesienia skargi aktualny, nie zaś historyczny". Reasumując, na podstawie art. 151 ppsa orzeczono jak w sentencji wyroku.