II SAB/Wr 369/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon, Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis, Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II w dniu 21 listopada 2023 r. sprawy ze skargi W. Z. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania; II. stwierdza, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Dolnośląskiego do wydania aktu; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie 500 (słownie: pięćset) złotych; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącego kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z 17.08.2022 r. (nr 607), Starosta Lubiński (dalej: Starosta, organ I instancji), działając na podstawie art. 35 ust. 3 oraz ust. 5 ustawy z 07.07.1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.) – dalej: u.p.b., odmówił zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno – budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę inwestycji polegającej na budowie wielorodzinnego budynku mieszkalnego z usługami w przyziemiu budynku oraz garażem podziemnym wraz z budową instalacji zewnętrznych kanalizacji sanitarnych, kanalizacji deszczowych, budowy komunikacji: wewnętrznej wraz z parkingami i małą architekturą – fontanną, przebudową dwóch budynków garażowo – gospodarczych z osłoną śmietnikową oraz budową oświetlenia zewnętrznego terenu na działkach nr: [...], [...], [...], [...], obręb [...], m. L. Z tą decyzją nie zgodził się W. Z. (dalej: skarżący, inwestor), który w dniu 15.09.2022 r. złożył od niej odwołanie. Pismem z 19.09.2022 r. Starosta przesłał środek odwoławczy Wojewodzie Dolnośląskiemu (dalej: Wojewoda, organ odwoławczy). Organ odwoławczy otrzymał odwołanie wraz z aktami sprawy w dniu 21.09.2023 r. Pismem z 21.10.2022 r. Wojewoda poinformował inwestora, że przewidywanym terminem rozpatrzenia odwołania będzie dzień 30.12.2022 r. Kolejnym pismem datowanym na 21.12.2022 r. organ odwoławczy wskazał, że nowym przewidywanym terminem rozpatrzenia odwołania będzie dzień 31.03.2023 r. Pismem z 17.02.2023 r. inwestor wniósł ponaglenie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB) na bezczynność i przewlekłość w sprawie rozpatrzenia odwołania od decyzji organu I instancji. Pismem z 21.02.2023 r. organ odwoławczy przekazał GINB ponaglenie wraz z aktami sprawy. Wojewoda odnosząc się do wystosowywanych wobec niego zarzutów w pierwszej kolejności wskazał na fakt, że dopełnił wymaganych formalności i dwukrotnie działając na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. poinformował strony o przewidywanym terminie zakończenia postępowania odwoławczego oraz o wydłużeniu terminu na jego rozpoznanie. W dalszej kolejności Wojewoda wskazał na braki kadrowe i fluktuację kadry, które negatywnie wpływają na terminowe funkcjonowanie organu w przedmiocie dochowania ustawowych terminów na załatwianie spraw. Postanowieniem z 06.03.2023 r. nr DOA.7112.58.2023.MML GINB: 1) nie stwierdził bezczynności Wojewody w załatwieniu sprawy; 2) stwierdził przewlekłość Wojewody w prowadzeniu postępowania; 3) stwierdził, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4) wyznaczył organowi odwoławczemu termin na załatwienie sprawy do dnia 06.04.2023 r. oraz 5) zarządził wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych przewlekłości, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających przewlekłości w przyszłości. Po zwróceniu akt sprawy przez GINB, Wojewoda w piśmie z 04.04.2023 r. poinformował Starostę, że otrzymane dokumenty są niekompletne. Brak w nich było zwrotnego potwierdzenia odbioru zaskarżonej decyzji przez pełnomocnika inwestora. W związku z czym poprosił organ I instancji o niezwłoczne przesłanie ww. zwrotnego potwierdzenia odbioru, a w sytuacji gdyby decyzja została odebrana osobiście zawnioskował o wskazanie przez kogo (pełnomocnika inwestora bądź inwestora) i w jakim terminie została odebrana. Jednocześnie poinformowano strony, że z uwagi na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego załatwienie sprawy nastąpi do dnia 28.04.2023 r. Pismem z 25.04.2023 r. Starosta poinformował organ odwoławczy, że decyzja została odebrana osobiście przez pełnomocnika inwestora, co nastąpiło w dniu 09.09.2022 r., a ponadto fakt ten znajduje potwierdzenie na decyzji znajdującej się w dyspozycji organu. W dalszej kolejności Wojewoda pismem z 12.05.2023 r. zwrócił się z pytaniem do inwestora czy w toczącym się postępowaniu odwoławczym działa osobiście czy przez pełnomocnika, wyznaczając termin 7 dni na udzielenie informacji, pod rygorem przyjęcia, że doręczeń należy dokonywać na adres pełnomocnika. Pismem w tej samej dacie organ odwoławczy zwrócił się do pełnomocnika skarżącego z postępowania I-instancyjnego o jednoznaczne wskazanie kiedy (poprzez podanie dokładnej daty odbioru) pełnomocnik odebrał zaskarżoną decyzję. Jednocześnie poinformowano strony, że termin załatwienia odwołania przedłuża się do dnia 16.06.2023 r. Pismem z 24.05.2023 r. inwestor poinformował Wojewodę, że w toczącym się postępowaniu odwoławczym działa przy pomocy pełnomocnika. Pismem w tej samej dacie pełnomocnik skarżącego wskazała, że decyzja Starosty została przez nią (jako pełnomocnika) odebrana osobiście na początku września 2022 r. (ok. 09.09.2022 r.) w siedzibie organu za potwierdzeniem odbioru wraz z 3 egzemplarzami dokumentacji projektowej. Potwierdzenia odbioru miały się znajdować w aktach sprawy. Zawiadomieniem z 14.07.2023 r. Wojewoda poinformował, że nowym przewidywanym terminem rozpatrzenia odwołania będzie dzień 16.08.2023 r. Pismem z 04.08.2023 r. inwestor wywiódł skargę na bezczynność i przewlekłość Wojewody w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji Starosty z 17.08.2022 r. Organowi odwoławczemu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które to mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 6, art. 7, art. 8, art. 35 § 1 - § 3 oraz art. 37 § 7 k.p.a. W dalszej kolejności skarżący wniósł o: 1) stwierdzenie, że Wojewoda dopuścił się bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania; 2) stwierdzenie, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) zobowiązanie organu odwoławczego do wydania aktu w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu wyroku wraz z aktami sprawy; 4) przyznanie od Wojewody na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 10 tys. złotych oraz 5) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania sądowego w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Uzasadniając wywiedzioną skargę inwestor opisał wszystkie podejmowane zarówno przez organ jak i stronę czynności mające miejsce w trakcie toczącego się postępowania odwoławczego. Wskazał, że pomimo upływu już ponad 10 miesięcy od dnia wywiedzenia skargi, Wojewoda wciąż nie rozpoznał odwołania, a tym samym naruszył wszelkie przepisy k.p.a. normujące terminy do załatwienia sprawy administracyjnej oraz urąga to jednej z naczelnych zasad postępowania jaką jest zasada budowania zaufania obywateli do Państwa (art. 8 k.p.a.). Skarżący zaznaczył także, że w jego ocenie działania podejmowane do tej pory przez Wojewodę są pozbawione racjonalnego uzasadnienia, gdyż kierowane do strony jak i starosty pytania (wątpliwości) dotyczą aspektów, które wynikają z akt sprawy (tam się znajdują). Nie są to tym samym działania zmierzające do realizacji zasady prawdy obiektywnej. Uzasadniając wniosek dotyczący przyznania na jego rzecz od Wojewody sumy pieniężnej w wysokości 10 tys. złotych skarżący wskazał, że organ odwoławczy doskonale wiedział dlaczego terminowe rozpoznanie środka odwoławczego ma dla inwestora tak duże znaczenie. Skarżący podkreślił, że zarówno w uzasadnieniu wystosowanego przez niego ponaglenia jak i w innych składanych pismach uwypuklał fakt toczącego się postępowania planistycznego w postaci uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nr [...] dla miasta L.(1), który to diametralnie zmienia jego sytuację jako potencjalnego inwestora. Zgodnie bowiem z projektem planu przewiduje on przeznaczenie terenu objętego planowaną inwestycją na zieleń urządzoną z zakazem zabudowy, gdzie na dzień wywiedzenia skargi było jeszcze dopuszczalne lokowanie wielorodzinnej zabudowy mieszkaniowej jak i usługowej. Przedłużanie rozpoznawania odwołania może doprowadzić u skarżącego do sytuacji, gdy posiadane przez niego działki gruntu w wyniku wprowadzenia zakazu zabudowy, mocno stracą na wartości, a tym samym przestaną mieć dla niego znaczenie gospodarcze, co przybierze charakter wyrządzenia swoistej szkody majątkowej. W tym miejscu, wobec nagannego niezachowania przez Wojewodę terminu zakończenia postępowania wyznaczonego przez GINB, należy również zaakcentować niepewność co do przyszłości inwestycji i okresu ograniczenia przez organ prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie wskazując na typowe w tego rodzaju sprawach przyczyny opieszałego procedowania, przejawiające się w nieustannych brakach kadrowych oraz dużej fluktuacji pracowników oddziału orzecznictwa. Ponadto wskazał, że na termin załatwienia odwołania wpływała także potrzeba skompletowania niezbędnych akt sprawy. Pismem z 05.09.2023 r. organ odwoławczy wystąpił do starosty o uzupełnienie akt postępowania o aktualny wypis z ewidencji gruntów i budynków dla działek objętych inwestycją jak i działek sąsiednich wraz z ich czytelnym wyrysem. Decyzją z dnia 29.09.2023 r. Wojewoda uchylił w całości zaskarżoną decyzję Starosty oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) – dalej: p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Po myśli zaś art. 134 p.p.s.a. sąd administracyjny przy rozpoznaniu skargi nie jest związany zawartymi w niej wioskami i zarzutami. Ze względu na wyżej wskazany przedmiot skargi, sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a., może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Skarga wniesiona w niniejszej sprawie, dotyczy bezczynności i przewlekłości Wojewody w sprawie rozpatrzenia odwołania od decyzji Starosty z 17.08.2022 r., którą odmówiono zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno – budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę inwestycji polegającej na budowie wielorodzinnego budynku mieszkalnego z usługami w przyziemiu budynku oraz garażem podziemnym wraz z budową instalacji zewnętrznych kanalizacji sanitarnych, kanalizacji deszczowych, budowy komunikacji: wewnętrznej wraz z parkingami i małą architekturą – fontanną, przebudową dwóch budynków garażowo – gospodarczych z osłoną śmietnikową oraz budową oświetlenia zewnętrznego terenu. Z bezczynnością, wprost zdefiniowaną w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., mamy do czynienia wówczas, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. (czyli bazowym terminie ustawowym, który w postępowaniu odwoławczym wynosi miesiąc od dnia otrzymania odwołania) lub przepisach szczególnych, ani w terminie przedłużonym wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Przewlekłość postępowania administracyjnego występuje natomiast wtedy, gdy postępowanie to "jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy" (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). W realiach rozpoznawanej sprawy zaistniały obie postacie opieszałości. Analiza przebiegu postępowania odwoławczego wskazuje, że odwołanie inwestora wpłynęło do urzędu wojewódzkiego 21.09.2022 r. Następnie pismami datowanymi na: 21.10.2022 r. oraz 21.12.2022 r. organ odwoławczy poinformował inwestora o przedłużeniu terminu do rozpoznania odwołania (odpowiednio do: 30.12.2022 r. oraz 31.03.2023 r.). Gdy drugi z nich nie został dochowany skarżący wystosował ponaglenie do GINB, a organ ten postanowieniem z 06.03.2023 r. wyznaczył organowi odwoławczemu termin załatwienia sprawy do 06.04.2023 r. W dalszej kolejności Wojewoda pismem z 04.04.2023 r. poinformował Starostę, że otrzymane dokumenty są niekompletne, co wywołuje konieczność ich uzupełnienia, a jednocześnie spowoduje kolejne przedłużenie terminu do załatwienia sprawy do dnia 28.04.2023 r. Pismem z 25.04.2023 r. Starosta poinformował organ odwoławczy o terminie odebrania decyzji przez pełnomocnika inwestora. Prowadząc dalej postępowanie Wojewoda pismem z 12.05.2023 r. zwrócił się z pytaniem do inwestora czy w toczącym się postępowaniu odwoławczym działa osobiście czy przez pełnomocnika. Jednocześnie w tej samej dacie organ odwoławczy zwrócił się do pełnomocnika o precyzyjne wskazanie daty dziennej odebrała zaskarżonej decyzji. Czynność ta dała kolejny asumpt do oficjalnego przedłużenia postępowania do dnia 16.06.2023 r. Odpowiadając na wątpliwości Wojewody pismami z 24.05.2023r. inwestor poinformował organ, że cały czas działa przy pomocy pełnomocnika, a pełnomocnik skarżącego wskazała w którym dokładnie dniu osobiście odebrała decyzję starosty wskazując, że te informacje powinny znajdować się w aktach sprawy. Kolejnym zawiadomieniem z 14.07.2023 r. organ odwoławczy przedłużył termin rozpatrzenia odwołania do dnia 16.08.2023 r. Następnie pismem z 04.08.2023 r. inwestor wywiódł rozpoznawaną skargę. Po skorzystaniu przez skarżącego z tego środka ochrony jego praw pismem z 05.09.2023 r. organ odwoławczy wystąpił do starosty o uzupełnienie akt postępowania o aktualny wypis z ewidencji gruntów i budynków dla określonych działek, a decyzją z 29.09.2023 r. Wojewoda uchylił w całości zaskarżony akt organu I instancji oraz przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Nakreślona sekwencja zdarzeń prowadzi do przekonania, że od dnia doręczenia Wojewodzie odwołania (21.09.2022 r.) do dnia wystosowania przez organ odwoławczy pisma o uzupełnienie przez starostę akt o określone dokumenty (04.04.2023 r.), Wojewoda nie podejmował w praktyce żadnych czynności. Takiego osądu sytuacji nie może także zmienić fakt, że w tym okresie organ odwoławczy dwukrotnie poinformował inwestora o przedłużeniu terminu rozpoznania odwołania. Argumentacja organu była jednak bardzo ogólna ("konieczność wnikliwego przeanalizowania zgromadzonego materiału dowodowego"), nie pociągała za sobą żadnych dalszych konkretnych czynności i daleko idącą niedorzecznością byłoby dawanie przyzwolenia na swoiste "automatyczne" przedłużanie terminu rozpoznawania spraw z bliżej nieokreślonych ogólnych przyczyn, które jak wynika z doświadczenia tut. Sądu, Wojewoda powołuje praktycznie we wszystkich możliwych sprawach. Niewątpliwie zatem za ten okres organowi odwoławczemu można postawić zarzut bezczynności. Także w późniejszym okresie prowadził on postępowanie w sposób opieszały na co wskazuje występowanie do: Starosty, inwestora oraz jego pełnomocnika o informacje, które nie miały zasadniczego znaczenia dla merytorycznego rozpoznania odwołania. W ocenie sądu podejmowane czynności miały bardziej charakter markowania pracy, aby nie narazić się na zarzut bezczynności i/lub przewlekłości, niż rzeczywistego rozpoznawania odwołania. Również w udzielonej odpowiedzi na skargę Wojewoda nie przedstawił żadnych informacji świadczących o rzeczywistym procedowaniu odwołania i mogących, choćby w najmniejszym stopniu, ekskulpować go od zarzutu bezczynności i przewlekłości. Okres ten należałoby tym samym ocenić jako przewlekłe prowadzenie postępowania. Na podkreślenie zasługuje także fakt, że organ odwoławczy zignorował termin na rozstrzygnięcie sprawy wyznaczony w postanowieniu GINB z 06.03.2023 r. Samo rozstrzygnięcie sprawy nastąpiło także po wywiedzeniu skargi, jak i ponad 5 miesięcy po upływie tego terminu, kilkukrotnie przekraczając terminy wyznaczone przepisami k.p.a. Odnosząc się do stwierdzenia wyroku, że organ odwoławczy dopuścił się rażącego naruszenia prawa w zaistniałej bezczynności i przewlekłym prowadzeniu postępowania należy wskazać, że ocenie Sądu w tym zakresie podlega nie tylko proste zestawienie terminów, a więc rozpoczęcia i zakończenia postępowania, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do szybkiego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Z tych też względów, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a, Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie Wojewoda dopuścił się bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania, co miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt I oraz pkt II sentencji wyroku). Wobec wydania decyzji rozpoznającej złożone w niniejszej sprawie odwołanie, Sąd umorzył w tym zakresie postępowanie, zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku). Na wniosek skarżącego, zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd przyznał skarżącemu sumę pieniężną w wysokości 500 zł (pkt IV sentencji wyroku), o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. W ocenie Sądu, kwota ta uwzględnia kompensacyjną rolę takiego świadczenia (przy czym istotna jest tu również rola oddziałująca dyscyplinująco na organ administracji), a także sytuację skarżącego, w przypadku którego "bez cienia wątpliwości" można mówić o naruszeniu zasady zaufania do organów administracji oraz aparatu Państwa. Nadto, istotny w tym względzie był też czas trwania postępowania. Sąd tym samym nie przyznał skarżącemu kwoty żądanej w skardze, uznając ją za wygórowaną. Strona może w tym zakresie dochodzić odszkodowania od organu na zasadach ogólnych. O kosztach postępowania Sąd orzekł zgodnie z art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku).