II SAB/Wr 37/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Siedlecka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Protokolant Patrycja Kikosicka-Jędrzejczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 października 2011 r. sprawy ze skargi L. M. i M. M. na bezczynność D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić stronie skarżącej kwotę 100zł (słownie : sto złotych) tytułem uiszczonego wpisu od skargi. Pismem z dnia 4 lipca 2011 r. M. i L. M. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, za pośrednictwem D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W., w związku z oczywistą odmową "podjęcia wniosku o stwierdzenie nieważności egzekucji pismem z dnia 24 lutego 2011 ([...], [...]) przez DWINB we W., a także wobec treści pisma z dnia 25 maja 2011 r.". Zdaniem skarżących przeprowadzona "egzekucja z dnia 15 czerwca 2010 r. była nieważna, ponieważ dotyczyła sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, a mianowicie prawomocnym wyrokiem WSA, który stwierdził, że "decyzja nie może być wykonana w całości". Dlatego też "skarżący żądają stwierdzenia nieważności aktu z dnia 15 czerwca 2010 r. bezprawnie wydanego przez PINB w J. G. i następującej w jego wyniku egzekucji". W odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił, że w dniu 24 lutego 2011 r. do D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. wpłynęło od skarżących pismo zatytułowane zażalenie i wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, w którym małż. M. zarzucili, że nie otrzymali odpowiedzi na swój wniosek z dnia 14 lipca 2010 r. Pismem z dnia 24 lutego 2011 r. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego poinformował wnioskodawców, że już w dniu 9 września 2010 r. udzielił im stosownej odpowiedzi na złożony wniosek z dnia 14 lipca 2010 r.(znak: [...]). Następnie w dniu 14 marca 2011 r. do organu wpłynęła skarga na pismo z dnia 24 lutego 2011r., w której podnoszą, że organ nie wydał żądanej decyzji stwierdzającej nieważność egzekucji. Organ wyjaśnił, że wniosek z dnia 14 lipca 2010 r. nie zawierał żądania stwierdzenia nieważności rozstrzygnięć wydanych w toku postępowania egzekucyjnego, jak również nie została wskazana żadna przesłanka z art. 156 k.p.a. W związku z powyższym organ wezwał skarżących pismem z dnia16 marca 2011 r. do sprecyzowania żądania zawartego w piśmie z 14 marca 2011r. informując jednocześnie, że ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji , jak również Kodeks postępowania administracyjnego nie posługują się pojęciem "stwierdzenia nieważności egzekucji" lecz odnoszą t instytucję procesową do aktów administracyjnych. W kolejnym piśmie z dnia 26 marca 2011 r. skarżący udzielili odpowiedzi na wezwanie organu wyjaśniając, iż wnoszą o stwierdzenie nieważności tytułu egzekucyjnego z dnia 15 czerwca 2010 r. oraz czynności egzekucyjnej dokonanej w następstwie tego tytułu. Z uwagi na dalszy brak sprecyzowania treści żądania DWINB pismem z dnia 14 kwietnia 2011 r. ponownie wezwał M. i L. M. do sprecyzowania żądania zawartego w ich piśmie z 14 marca 2011 r. poprzez wskazanie numeru i daty rozstrzygnięcia . które winno być zweryfikowane w trybie nadzwyczajnym przez D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W piśmie tym organ wyjaśnił jednocześnie, że tytuł wykonawczy nie jest aktem administracyjnym, co oznacza, iż nie podlega weryfikacji w trybach nadzwyczajnych. W kolejnym piśmie z dnia 26 kwietnia 2011 r. skarżący żądają od organu aby stwierdził, że egzekucja z dnia 15 czerwca 2010 r. była wykonana w następstwie nieważnej decyzji. Zarządzeniem z dnia 12 lipca 2011 r. Przewodniczący Wydziału II WSA we Wrocławiu zobowiązał skarżących do oznaczenia organu, którego działalność lub bezczynność dotyczy oraz wskazanie numeru i daty zaskarżonego aktu, a jeśli przedmiotem skargi jest bezczynność organu – wskazanie czego domagają się skarżący od organu pozostającego w bezczynności. Odpowiadając na wezwanie Sądu, skarżący wskazali, że skarga dotyczy bezczynności D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W., który to organ nie wszczął postępowania i nie wydał decyzji stwierdzającej nieważność "decyzji" Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. G. z dnia 15 czerwca 2010 r. w "następstwie, której przeprowadzono egzekucję". Wojewódzki Są Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod kątem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli działalności administracji publicznej obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. – powołanej dalej jako p.p.s.a.), na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 2 przywołanej ustawy) oraz na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie(§ 2 pkt 3 p.p.s.a.), a także na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a wskazanego wyżej § 2 art. 3 omawianej ustawy (§ 2 pkt 8). Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej zobowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, a według art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Z kolei według art. 36 k.p.a. o każdej przyczynie zwłoki - zawinionej lub niezawinionej - organ zobowiązany jest zawiadomić stronę, wskazując jednocześnie nowy termin załatwienia sprawy. Wskazać przy tym należy, że zgodnie z art. 104 k.p.a. załatwienie sprawy następuje poprzez wydanie decyzji administracyjnej rozstrzygającej sprawę lub w inny sposób kończącej postępowanie ( np. w drodze ugody administracyjnej). W rozpoznawanej sprawie M. i L. M. domagają się od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. – jak określają zamiennie w licznych pismach kierowanych do organu - stwierdzenia nieważności "tytułu wykonawczego z dnia 15 czerwca 2010 r.", innym razem "aktu administracyjnego" a także jako "decyzji PINB ", nie określając jednakże bliżej cech skarżonego aktu administracyjnego wydanego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. G.. Zauważyć należy, że zgodnie z art. 149 p.p.s.a. istota skargi na bezczynność polega na tym, że sąd, uwzględniając taką skargę, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. W sprawie niniejszej Sąd nie ma takiej możliwości, skoro w dalszym ciągu nie jest jasne, o jaki akt wymieniony w art. 3 § 2 pkt 1-4a chodzi skarżącym. Pomimo dwukrotnego pisemnego wezwania skarżących przez D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do dokładnego wskazania orzeczenia, tj. daty i numeru rozstrzygnięcia, które winno być zweryfikowane w trybie nieważnościowym, M. i L. M. nie zdołali precyzyjnie określić swojego żądania. W obu wezwaniach prawidłowo wskazano skarżącym na rygor w przypadku niezastosowania się do usunięcia braków formalnych podania w terminie 7 dni, wskazując na pozostawienie podania bez rozpoznania. Również w postępowaniu przed Wojewódzkim Sadem Administracyjnym we Wrocławiu, pomimo wezwania przez Sąd skarżących do sprecyzowania żądania skargi poprzez wskazanie numeru i daty zaskarżonego aktu lub zaskarżonej czynności, a jeśli przedmiotem skargi jest bezczynność, to wskazanie czego domagają się skarżący, nie zdołano udzielić precyzyjnej odpowiedzi w tym zakresie. W dalszym ciągu skarżący wskazują nieprecyzyjnie (k.9 akt sądowych), że: 1)skarga dotyczy D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W., 2) skarga dotyczy bezczynności tego organu, 3) ich "pragnieniem jest uzyskanie od organu wszczęcia postępowania i następnie stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. G. dnia 15 czerwca 2010 r., w następstwie której przeprowadzono egzekucję pomimo prawomocnego wyroku WSA we Wrocławiu stwierdzającego, że decyzja ta nie może być w całości wykonana". Tak ogólnikowo określone żądanie kierowane do organu a dotyczące stwierdzenia nieważności aktu indywidualnego (nie wiadomo jakiego), powoduje, że dopiero na etapie skargi przed sądem skarżący doprecyzowali je na tyle, że skarżą bezczynność organu w niepodjęciu postępowania zmierzającego do wydania decyzji. W tej sytuacji, jeżeli skarżący domagają się - jak to określili w piśmie do Sądu z dnia 27 lipca 2011 r. – stwierdzenia nieważności jakiejś decyzji PINB w J. G. z dnia 15 czerwca 2010 r., to zgodnie z art. 52 § 1 ustawy p.p.s.a., winni najpierw wyczerpać administracyjny tryb zaskarżania, w tym wypadku winni złożyć zażalenie na bezczynność organu w trybie art. 37 Kodeksu postępowania administracyjnego, do organu wyższego stopnia nad DWINB, w tym wypadku do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W.. W myśl art. 52 § 2 powołanej ustawy, przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W niniejszej sprawie, jak wynika z przedłożonych akt administracyjnych, takiego zażalenia na bezczynność DWINB we W., skarżący M. i L. M. nie złożyli do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Oznacza to, że nie zostały wyczerpane w postępowaniu administracyjnym środki zaskarżenia przysługujące skarżącym. Ubocznie tylko należy wyjaśnić, że gdyby skarżący jednak żądali – choć można tylko przypuszczać - wydania przez organ decyzji o stwierdzeniu nieważności tytułu wykonawczego z dnia 15 czerwca 2010 r. wystawionego przez wierzyciela - Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. G. i uznania, że przeprowadzona w następstwie tego tytułu egzekucja jest nieważna, to wyjaśnić należy, że tytuł wykonawczy będący podstawą wszczęcia egzekucji administracyjnej (art. 26 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji), jest jedynie dokumentem urzędowym niezbędnym do wszczęcia i przeprowadzenia tegoż postępowania. Dokument ten stwierdza jedynie istnienie i wymagalność obowiązku do wykonania, którego doprowadzić ma – wszczęte na jego podstawie – postępowanie egzekucyjne. Dokument ten nie jest zatem decyzją administracyjną ani postanowieniem w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji(postanowień) nie mają zastosowania do innych form działania organów, które są właściwe postępowaniu egzekucyjnemu, a w szczególności do tytułu wykonawczego. Reasumując, z uwagi na niewyczerpanie przez skarżących środków zaskarżenia, służących przed organami właściwymi w sprawie, w postępowaniu administracyjnym, skarga na tym etapie sprawy jest niedopuszczalna. Dlatego, biorąc powyższe ustalenia pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 powołanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, postanowił jak w sentencji.