II SAB/Wr 370/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Adam Habuda (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz - Kremis Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi A. K. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody Dolnośląskiego ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do wydania aktu w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 2000 (słownie: dwa tysiące) złotych; V. dalej idącą skargę oddala; VI. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia 19 listopada 2018 r. obywatelka U. A. K. (dalej jako skarżąca) zwrócił się do Wojewody Dolnośląskiego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. W aktach sprawy znajdują się kopie paszportu, umowy najmu lokalu, umowy o pracę skarżącego. Dnia 25 maja 2020 r. skarżąca złożył ponaglenie, do którego Wojewoda ustosunkował się dnia 10 czerwca 2020 r., uznając je za uzasadnione. Jako usprawiedliwienie podano liczbę wpływających wniosków oraz niedostatki w obsadzie kadrowej urzędu. Dnia 18 września 2020 r. Wojewoda wystosował do skarżącej wezwanie dotyczące uzupełnienia wniosku w postaci dokumentu potwierdzającego zapewnione miejsce zamieszkania w Polsce. W tym samym piśmie Wojewoda poinformował o przewidywanym terminie załatwienia sprawy oznaczając go na 17 grudnia 2020 r. Także dnia 18 września 2020 r. Wojewoda wystąpił ze stosownymi zapytaniami, wynikającymi z ustawy o cudzoziemcach, do właściwych służb (Policja, Straż Graniczna, Agencja Bezpieczeństwa Wewnętrznego). Dnia 2 marca 2021 r. skarżąca wysłała kolejne ponaglenie do organu. Skarga w przedmiocie bezczynności Wojewody Dolnośląskiego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wpłynęła dnia 25 marca 2021 r. Zarzuty skargi są następujące: 1) stwierdzenie bezczynności Wojewody Dolnośląskiego, 2) stwierdzenie rażącego naruszenia prawa, 3) zobowiązanie organu do niezwłocznego wydania decyzji, 3) przyznanie skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 10 000 zł, 4) wymierzenie organowi grzywny, 5) zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Sąd doszedł do takiego wniosku zestawiając brzmienie obowiązujących przepisów prawnych z okolicznościami faktycznymi badanej sprawy. Sąd orzekł w sprawie na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej jako p. p. s. a), zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Jak stanowi art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 pkt 8 ustawy p. p. s. a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, a kontrola ta polega na orzekaniu w sprawach skarg na, między innymi, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4. W przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania sąd, uwzględniając taką skargę: 1) obowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 §1 pkt 1-3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Jednocześnie sąd stwierdza – co wynika z art. 149§1a, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłość, może ponadto orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154§6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 §6. Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Zasada legalności działania organów administracji należy także do zasad ogólnych postępowania administracyjnego: organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, t. jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej jako k. p. a.). Charakterystyczna dla przyjętego w Rzeczypospolitej Polskiej i zagwarantowanego konstytucyjnie modelu demokratycznego państwa prawnego zasada związania władzy publicznej, w tym władzy administracyjnej, prawem, przejawia się na różnych płaszczyznach. Jednym z przejawów tej zasady jest to, że ustawodawca wiąże organy administracji publicznej w taki sposób, że wyznacza terminy na załatwianie spraw. Następuje tym samym realizacja wyrażonej w art. 12 k. p. a zasady ogólnej postępowania administracyjnego, według której organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko. Należy dodać jeszcze obowiązek takiego prowadzenia postępowania, który budzi zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8§1 k. p. a. ). Artykuł 35§1 ustawy k. p. a. stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W kolejnych przepisach następuje sprecyzowanie wyrażenia "bez zbędnej zwłoki", poprzez wskazanie, że: 1) niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza organ (art. 35 §2 k. p. a.) 2) nie później niż w ciągu miesiąca od dnia wszczęcia postępowania – powinny być załatwiane sprawy wymagające postępowania wyjaśniającego 3) nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania – powinny być załatwiane sprawy szczególnie skomplikowane. Przepis art. 36§1 k. p. a. zobowiązuje organ do zawiadomienia stron o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, z podaniem przyczyn zwłoki, wskazaniem nowego terminu załatwienia sprawy, pouczeniem prawa do wniesienia ponaglenia. Ponaglenie jest takim środkiem prawnym służącym stronie postępowania administracyjnego, które ma dyscyplinować organ w zakresie ograniczenia jego nieterminowości. Strona, zgodnie z art. 37§1 k. p. a. ma prawo wniesienia ponaglenia jeżeli organ dopuścił się bezczynności, to znaczy nie załatwił sprawy w terminie określonym w art. 35 k. p. a. albo gdy postępowanie prowadzone jest przewlekle – to znaczy dłużej, niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Strona, wnosząc ponaglenie, wyczerpuje środki zaskarżenia, co stanowi przesłankę dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu lub przewlekłość postępowania (art. 52 § 2 p.p.s.a.). W tak ustalonym stanie faktycznym i prawnym Sąd przystąpił do analizy złożonej skargi. W ocenie Sądu brak jakichkolwiek wątpliwości, że Wojewoda Dolnośląski, rozpatrując sprawę skarżącej, dopuścił się bezczynności. Z akt sprawy bezspornie wynika, że sprawa skarżącej nie została rozpoznana i załatwiona w terminach wyznaczonych przepisami ustawy k. p. a. Od chwili wniesienia wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę do złożenia skargi do sądu administracyjnego upłynęło 28 miesięcy. Nawet jeżeli założymy, że sprawa skarżącej jest dla organu szczególnie skomplikowana, a także gdy weźmiemy pod uwagę okoliczności i ograniczenia w funkcjonowania władz publicznych spowodowane pandemią COVID, to organ wielokrotnie przekroczył termin wyznaczony przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Tym samym doszło do naruszenia art. 35§1 pkt 2-3 k. p. a., wskazującego miesięczny lub dwumiesięczny termin załatwienia sprawy. Takie założenie jest jednak dla organu bardzo optymistyczne, bowiem Sąd, analizując akta sprawy, szczególnego skomplikowania się w niej nie dopatrzył. Organ naruszył ponadto art. 36§1 k. p. a. nie informując wnioskodawcy o niezałatwieniu jego sprawy, nie wskazując przyczyn i nie określając nowego terminu. Na jednoznacznie ujemną ocenę fakt, że pomimo uznania zasadności ponaglenia nie idą za tym działania organu w celu załatwienia sprawy. Pierwsze czynności w sprawie, uwidocznione w aktach, nastąpiły dopiero w maju 2020 r., a więc ponad półtora roku po złożeniu wniosku. Należy także podkreślić jednoczesne naruszenie przez organ zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w szczególności zasady praworządności (art. 7 k. p. a.), zasady szybkości postępowania (art. 12 k. p. a.), czy zasady zaufania uczestników postępowania do prowadzącego je organu. Zasada praworządności naruszona jest ewidentnie. Nie można, w demokratycznym państwie prawnym, akceptować sytuacji, w której regułą staje się nieprzestrzeganie przez organy władzy, w tym organy administracji publicznej, powszechnie obowiązującego prawa. Sąd dostrzega masowy charakter przypadków bezczynności lub przewlekłości postępowania w zakresie analizy przez organ wniosków cudzoziemców. Prowadzi to do wniosku, że nie mamy do czynienia z incydentalnym opóźnieniem, brakiem działania, który dałoby się wytłumaczyć nieprzewidzianymi, jednostkowymi trudnościami, ale z systemową słabością właściwych w sprawie organów administracji publicznej. Przywoływane przez organ w odpowiedzi na skargę okoliczności w postaci ogromnej ilości składanych wniosków, czy odpływu pracowników merytorycznych, nie stanowią uwidocznionej w prawie przesłanki zwalniającej organ od terminowego załatwiania spraw administracyjnych. Z tego powodu, sąd administracyjny, ustawowo zobowiązany do kontroli legalności działania administracji publicznej, musi stwierdzić naruszenia prawa. Naruszenie zasady szybkości postępowania, skonsumowane poprzez konkretne, wykazane przekroczenia ustawowych terminów, zostało już dowiedzione. Organ nie respektował również zasady zaufania, postrzeganej w elementarny, z punktu widzenia jednostki, sposób: jednostka ma prawo oczekiwać, że organ administracji będzie przestrzegał prawa i załatwi sprawę jednostki w określonych przepisami terminach. Pozostając w zaufaniu do organu jednostka ma prawo realizować i układać swoje sprawy życiowe zakładając, że organ rozpatrzy sprawę w przewidzianym przepisami terminie. Sąd uznał także, że bezczynność organu wypełniła znamiona rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 149§1a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W języku polskim "rażący" to dający się łatwo stwierdzić, wyraźny, oczywisty, niewątpliwy, bezsporny, bardzo duży (Słownik języka polskiego pod red. W. Doroszewskiego). W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, według którego kryterium pozwalającym na zakwalifikowanie przewlekłości prowadzenia postępowania przez organ do naruszającej prawo w sposób rażący, jest oczywistość, drastyczność naruszenia prawa, przy jednoczesnym braku racjonalnego uzasadnienia (wyrok NSA z dnia 10 marca 2021 r., II OSK 1610/20, Lex nr 3190594, Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach). Należy mieć oczywiście na względzie, że sam fakt przekroczenia ustawowych terminów załatwiania spraw, co do zasady, nie jest wyłączną okolicznością dla stwierdzenia rażącego naruszenia prawa (wyrok NSA z dnia 7 września 2021 r., III OSK 977/21, Lex nr 3219595, Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach). Jednak, w okolicznościach niniejszej sprawy, sąd postrzega okres wykroczenia poza ustawowy termin jako na tyle długi, że w powszechnym odbiorze społecznym i wedle elementarnych zasad doświadczenia życiowego będzie odbierany jako rażący. W ocenie Sądu, zasądzona kwota 2000 zł z jednej strony zrekompensuje skarżącej negatywne przeżycia psychiczne i krzywdy moralne związane z czasem trwania postępowania wynikłym z bezczynności organu oraz z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki; z drugiej, będzie stanowiła odpowiednią sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania. Jednocześnie, w celu jak najszybszego usunięcia stanu bezprawności powodowanego przez bezczynność, Sąd zobowiązuje organ do załatwienia sprawy skarżącej w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi. Sąd nie zdecydował o wymierzeniu organowi grzywny uznając za wystarczające przyznanie skarżącej sumy pieniężnej. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a i § 2 w zw. z art. 154 § 7 p.p.s.a. - orzekł jak w pkt I-V sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p. p. s. a uwzględniając poniesione przez stronę skarżącą koszty w łącznej kwocie 597 zł, na które składają się: wpis od skargi (100 zł), wynagrodzenie należne profesjonalnemu pełnomocnikowi (480 zł) oraz opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa (17 zł).