II SAB/Wr 38/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (spraw.) Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Protokolant: Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 października 2009 r. sprawy ze skargi S. w B. na bezczynność Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we Wrocławiu w przedmiocie nałożenia obowiązku przeprowadzenia działań zapobiegających i naprawczych przez podmiot korzystający ze środowiska postanawia odrzucić skargę. W piśmie z dnia 7.01. 2008r. skarżący wezwał Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody na podstawie art. 31 k.p.a. do "wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie przeprowadzenia działań zmierzających do wyciągnięcia konsekwencji prawnych w stosunku do firmy [....] Sp. z o.o.". W uzasadnieniu skarżący podał, że przedsięwzięcie na etapie realizacji i eksploatacji może powodować negatywne oddziaływanie na obszary Natura 2000, gdyż położone jest na terenie korytarza ekologicznego między tymi obszarami. Narusza to zakaz ustanowiony w art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 z późn. zm.). W odniesieniu do przedsięwzięcia nie została wydana decyzja o uwarunkowaniach środowiskowych, wymagana zgodnie z art. 10 ustawy z dnia 18 maja 2005r. o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 113, poz. 954). Teren zainwestowania położony jest w zasięgu strefy ochrony cietrzewia, gatunku objętego ochroną ścisłą (rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 28 września 2004r. w sprawie gatunków dziko występujących zwierząt objętych ochroną Dz. U. Nr 220, poz. 2237). Należy wyegzekwować od inwestora obowiązki nałożone decyzją Burmistrza Ministra i Gminy w M. nr [...] z dnia [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w zakresie prowadzenia monitoringu stanu populacji cietrzewia oraz stanu chemicznego gleb i czystości wody w otoczeniu inwestycji. Teren inwestycji graniczy z obszarem zamieszczonym na Shadow List, podlegającym ochronie realizowanej na zasadach art. 6 (2) Dyrektywy Siedliskowej. W raporcie oddziaływania inwestycji na środowisko z grudnia 2002r. nie odniesiono się do oddziaływania inwestycji na środowisko przyrodnicze. W przypadku negatywnego oddziaływania na środowisko znajdą zastosowanie przepisy ustawy z dnia 13 kwietnia 2007r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. Nr 75, poz. 493) i skarżący na podstawie art. 24 ust. 1 tej ustawy już obecnie zgłasza bezpośrednie zagrożenie szkodą w środowisku i wnioskuje o wszczęcie stosownego postępowania. Ostatecznie skarżący wniósł o podjęcie działań zmierzających do 1. wyciągnięcia konsekwencji w stosunku do podmiotu, który dopuścił się naruszenia prawa, 2. zapewnienia przeprowadzenia działań mających na celu ochronę populację cietrzewia oraz korytarza ekologicznego, 3. zapewnienia przeprowadzenia kompensacji przyrodniczych, 4. zapewnienie monitorowania oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Wniósł o dopuszczenie go do wszczętego postępowania administracyjnego na podstawie art. 33 POŚ, art. 24 ust. 6 ustawy z 13.04.2007r. i art. 31 k.p.a., jako organizacji ekologicznej. W dniu 14.02.2008r. organ zawiadomił zgodnie z art. 36 §1 k.p.a. o przedłużeniu terminu załatwiania sprawy, bez określenia terminu oraz podmiotu sprawy, w której postępowania nie wszczął. Pismem z dnia 27 kwietnia 2008r. skarżący wezwał Głównego Konserwatora Przyrody do wydania nakazu wstrzymania prac budowlanych przy budowie kolei gondolowej na[...] , prowadzonych wbrew przepisom o ochronie przyrody i wbrew warunkom decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, bez uzyskania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych, realizowanych od wiosny 2007r. Podobne pismo skierował skarżący w dniu 28 kwietnia 2008r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Organ poinformował skarżącego pismem z dnia [...] że inwestor uzyskał pozwolenie na budowę w 2003r., czyli przed wejściem w życie przepisów dotyczących przeprowadzenia procedury oceny oddziaływania na obszary Natura 2000, zaś Specjalny Obszar Ochrony siedlisk Natura 2000 "Torfowiska Gór Izerskich" został przesłany do KE w marcu 2007r., a przy tym inwestycja realizowana jest poza tym terenem, ponadto inwestora nie dotyczył przepis art. 10 ustawy z 18.05.2005r.. Nie było więc podstawy do wszczęcia działań w powyższym zakresie, zaś w kwestii wykonania decyzji z 7. 04.2003r. organ na bieżąco kontroluje jej wykonanie. W dniu 22.08.2008r. skarżący skierował do organu wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, polegającego na braku rozstrzygnięcia Wojewody D. (Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody) odnośnie wniosku z dnia 7.01.2008r. na podstawie art. 31 k.p.a. i art. 24 ust. 7 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007r. Skarżący zarzucił, że niezależnie od daty wydania decyzji, po wejściu Polski do Unii Europejskiej, należało przeprowadzić procedurę OOŚ, ponadto istotne było potencjalne oddziaływanie inwestycji na obszar Natura 2000 (istniejący przed datą wysłania propozycji do KE), nie zaś tylko jej umiejscowienie w tym obszarze. Skarżący zawiadomił o skierowaniu w tej sprawie skargi do Komisji Europejskiej. Pismem z dnia 18.09.2008r. organ powiadomił skarżącego o braku podstaw do wszczęcia postępowania w trybie ustawy o ochronie przyrody, oraz że w kwestii stosowania ustawy z dnia 13.04.2007r. właściwy jest Wojewoda. W dniu 6.11.2008r. skarżący skierował do sądu administracyjnego skargę na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego "dotyczącą braku rozstrzygnięcia wniosku z dnia 7 stycznia 2008". Skarżący podkreślił, że pisma organu w tej sprawie nie były zgodne z art. 31 k.p.a., nie miały formy rozstrzygnięcia przewidzianej przepisami KPA. W odpowiedzi na skargę Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska we W. wniósł o jej odrzucenie bądź oddalenie. Organ wskazał, że skarżący kierował pisma do Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody, który nie był organem administracji publicznej. Skarga jest przedwczesna. W sprawie na podstawie ustawy z 13.04.2007r., prowadzone są czynności wyjaśniające. Sąd pouczył skarżącego o treści art. 3 i 57§1 p.p.s.a. oraz wezwał go w terminie 7 dni pod rygorem odrzucenia skargi do jej uzupełnienia przez dokładne określenie przedmiotu bezczynności organu. W piśmie z dnia 24 marca 2009r. skarżący podał m.in., że wnioskował do Wojewody wszczęcie postępowania, dokonując zgłoszenia bezpośredniego zagrożenia wystąpienie szkody w środowisku. Wojewoda nie tylko nie wszczął postępowania w sprawie ryzyka wystąpienia szkody w środowisku, to ponadto nie nadał odmowie wszczęcia postępowań formy przewidzianej w k.p.a. Właściwym w tej sprawie organem od dnia 15 listopada 2008r. jest Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska we Wrocławiu. Organ powiadomił Sąd o wydaniu w dniu 3 sierpnia 2009r. postanowienia w sprawie wydania decyzji o której mowa w art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007r.. Do dnia rozprawy organ nie powiadomił o sposobie zakończenia tego postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zgodnie z art. 3§2 p.p.s.a., o czym skarżący został pouczony, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach, gdy powinny wydać decyzję administracyjną, postanowienie w postępowaniu administracyjnym na które służy zażalenie albo kończące postępowanie a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty, postanowienie w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym na które służy zażalenie, bądź inny akt, jak również podjąć czynność z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Powinnością skarżącego jest skonkretyzowanie, której z wymienionych podstacji bezczynności dopuścił się oznaczony organ oraz z jakich dokładnie określonych okoliczności faktycznych i podstaw prawnych, czyli jakiej konkretnej czynności zaniechał, o czym skarżący został również pouczony. Powinność ta ma związek z ustanowionymi w art. 57 p.p.s.a. wymaganiami formalnymi skargi oraz przewidzianym w art. 149 p.p.s.a. sposobem orzekania w przypadku uwzględnienia skargi, który polega na zobowiązaniu danego organu do wydania określonego aktu lub dokonania konkretnej czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, w terminie biegnącym zgodnie z art. 286§2 p.p.s.a.. Przyjmuje się, że przy badaniu dopuszczalności skargi na bezczynność posiada znaczenie ocena, czy dopuszczalna byłaby skarga na dany akt lub czynność, gdyby zostały wydane, chociaż jednocześnie twierdzi się, że dopuszczalne byłyby skargi na zaniechanie wydania pewnych aktów (np. postanowień) wszczynających postępowanie, niekiedy ustawowo wymaganych. Przykładowo organizacji społecznej zgodnie z art. 31§2 k.p.a. służy zażalenie na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu, a w konsekwencji również skarga do sądu administracyjnego na wydane w tej kwestii postanowienie organu odwoławczego, a jeżeli tak to powinna jej przysługiwać skarga na zaniechanie wydania takiego postanowienia przez organ I instancji. Podobne unormowanie przewidziano w art. 24 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. Nr 75, poz. 493), por. art. 80 c, 323 ust. 2 i 328 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008r. Nr 25, poz. 150 ze zm.), czy art. 44 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa o ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227, zm. Dz. U. 2008 Nr 227, poz. 155, 2009 Nr 42, poz. 340 i Nr 84, poz. 700). Jest także istotne, że w sprawach skarg na bezczynność administracji sąd orzeka merytorycznie o uwzględnieniu skargi po stwierdzeniu, że stan bezczynności istniał w dacie złożenia skargi oraz nie ustał w trakcie postępowania sądowego, mając przy tym na uwadze aktualny na dzień orzekania stan faktyczny i prawny sprawy. Przede wszystkim jednak ma znaczenie jako przesłanka dopuszczalności skargi, warunkującej orzekanie merytoryczne na skutek tej skargi, czy skarżący wyczerpał przysługujące mu środki zaskarżenia, o czym stanowi art. 52§1 i 2 p.p.s.a.. Przykładowo w przypadku skargi na bezczynność takim środkiem jest zażalenie przewidziane w art. 37§1 k.p.a., wnoszone do organu wyższego stopnia (czyli wymóg ten nie dotyczy organów niemających organu wyższego stopnia, jak organy naczelne wymienione w art. 5§2 pkt 4 k.p.a., których jednak skarga w nin. sprawie nie dotyczyła). Dopiero gdy w danym postępowaniu ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia, skargę na akty lub czynności (art. 3§2 pkt 4 p.p.s.a.) można wnieść po wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa. Ustawy szczególne mogą zwalniać od wymogu wyczerpania środków zaskarżenia, co nie dotyczy nin. sprawy. Doprecyzowanie rodzaju aktu lub czynności, których dotyczy skarga, ma również znaczenie przy badaniu, czy skarżący dochował terminu do wniesienia skargi (art. 53 p.p.s.a.). Według art. 58§1 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę w szczególności wówczas, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego (pkt 1 ), gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi (pkt 3) oraz jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne (pkt 6), co w szczególności ma miejsce, gdy skarga zostanie wniesiona bez wyczerpania środków zaskarżenia. W nin. sprawie nie sposób uznać, że skarżący wyczerpał środek zaskarżenia w postaci zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie, które zgodnie z art. 37§1 k.p.a. powinien skierować do organu wyższego stopnia, co w nin. sprawie, wobec bezczynności zarzucanej regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska, dotyczyło Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (art. 7 a cyt. ustawy z 13.04.2007r., art. 123 ust. 1 i art. 131 ustawy z 3.10.2008r.), a uprzednio, uwzględniając twierdzoną początkowo właściwość Wojewody Dolnośląskiego, mogło dotyczyć ministra właściwego do spraw środowiska bądź Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (w zależności od przedmiotu zarzucanej bezczynności, czego skarżący do końca nie doprecyzował). Ocenie formalnej sądu w nin. sprawie podlegały czynności podjęte przez skarżącego wobec organu administracji, w tym przypadku wojewody bądź precyzyjniej organu działającego w imieniu wojewody, a ponadto w postępowaniu sądowym. Czynności te były niestety niedoskonałe, pod względem prawniczym niejasne, również po wezwaniu skarżącego przez sąd do doprecyzowania skargi, gdyż skarżący wówczas, nie uzupełniając w części braków formalnych skargi i nie wyjaśniając od strony faktycznej lub prawnej jej przedmiotu, wyodrębnił jeszcze dwa nowe żądania (skargi) dotyczące innych rodzajów bezczynności (z zakresu "przepisów o ochronie gatunkowej" oraz "eksploatacji przedsięwzięcia bez wymaganej oceny oddziaływania na środowisko"). Dosyć klarownie przedstawiany był przez skarżącego przedmiot pierwszej skargi, związanej z bezczynnością w sprawie zaistniałej na podstawie ustawy z 13.04.2007r.. Działania skarżącego przyniosły skutek o tyle, że wreszcie właściwy organ wszczął postępowanie zgodnie z art. 15 ust. 1 i art. 24 ust. 5 tej ustawy. Wprawdzie postępowanie to do dnia rozprawy nie zostało zakończone przez wydanie odpowiedniej decyzji, co nadal uprawnia skarżącego do złożenia zażalenia na bezczynność, a następnie skargi do sądu, lecz jak to już wskazano sąd nie mógł wydać rozstrzygnięcia merytorycznego wobec stwierdzenia braku wyczerpania środka zaskarżenia (zażalenia z art. 37 k.p.a.). Należy powtórzyć, że wbrew temu co twierdził skarżący w skardze, bezczynność organu nie mogła polegać na nierozstrzygnięciu wniosku z dnia 7.01.2008r., lecz na zaniechaniu działań w konkretnej sprawie administracyjnej. Sprawą administracyjną jest pewien układ okoliczności faktycznych zobowiązujący organ do wszczęcia postępowania wobec określonej strony w oparciu o konkretną podstawę ustawową i zakończenia tego postępowania przez wydanie decyzji administracyjnej w tej indywidualnej sprawie. Sprawa istnieje zatem obiektywnie i z punktu widzenia powinności organu, o ile ma działać z urzędu, nie jest istotne konkretne źródło informacji o sprawie, chociaż w przypadku organizacji społecznej lub ekologicznej ustawa nakłada na organ dodatkowe powinności, o czym była już mowa, jak też nadaje tym organizacjom uprawnienia procesowe. Skarżący powołując się jedynie na naruszenie art. 31 k.p.a., bez wskazania podanych wyżej szczególnych podstaw ustawowych dla własnych uprawnień, nawet jasno nie doprecyzował, czy domaga się stwierdzenia bezczynności przy stosowaniu tego przepisu (co byłoby bezprzedmiotowe wobec wszczęcia postępowania administracyjnego), czy też tej związanej z niestosowaniem art. 15 ust. 1ustawy z 13.04.2007r.. W konsekwencji sąd nie mógł uznać, że skarżący uzupełnił brak formalny skargi przez dokładne wskazanie jej przedmiotu (art. 58§1 pkt 3 p.p.s.a.), ale przede wszystkim nie wykazał wyczerpania środka zaskarżenia (art. 58§1 pkt 6 w związku z art. 52§1 p.p.s.a.), co uzasadniało odrzucenie skargi. J.T. 04.11.09r.