II SAB/Wr 38/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Anna Siedlecka (sprawozdawca) Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi M. G. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej I. zobowiązuje Wojewodę D. do wydania aktu w terminie 30 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody D. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa III. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 2 września 2016 r. M. G. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez P. H. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w miejscowości S., powiat b., byłe województwo n.. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 35 § 1 – 3 w zw. z art. 36 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wobec wskazanych zarzutów wniosła o zobowiązanie organu do wydania decyzji w określonym terminie oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania. Skarga została poprzedzona zażaleniem z dnia 25 listopada 2015 r. wniesionym do Ministra Skarbu Państwa na bezczynność Wojewody D.. Postanowieniem z dnia [...] r. Minister Skarbu Państwa wyznaczył Wojewodzie D. termin do dnia 30 kwietnia 2016r. do załatwienia sprawy. Wojewoda do dnia wniesienia skargi nie zakończył postępowania w przedmiotowej sprawie. W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła zwięźle przebieg zdarzeń, wskazując, że wnioskiem skarżącej z dnia 28 września 2013 r. i wnioskiem jej siostry J. W. (z dnia 29 września 2013r.) wystąpiły do Wojewody D. o wydanie decyzji w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez P. H. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczpospolitej Polskiej w miejscowości opisanej we wstępie uzasadnienia. Postanowieniem z dnia 23 października 2013 r. Wojewoda wyznaczył termin załatwienia sprawy z dzień 31 grudnia 2014 r., po czym dopiero pismem z dnia 17 kwietnia 2014r. wezwał strony do uzupełnienia wniosku. W odpowiedzi na powyższe wezwanie, strony uzupełniły materiał dowodowy o szereg dokumentów (oryginałów lub ich kserokopii) wymienionych szczegółowo w treści uzasadnienia skargi (17 szt.). Skarżąca podkreśliła, że wielokrotnie zaznaczała, iż oryginały dokumentów – kserokopii załączników przedstawionych do pism stron, które dotyczyły ich ojca P. H. znajdują się w W. Urzędzie Wojewódzkim w P. pod sygn. sprawy [...]. Dopiero po kilku miesiącach pismem z dnia 25 sierpnia 2015r. organ I instancji wystąpił do Wojewody W. z prośbą o przesłanie uwierzytelnionych kserokopii akt wyżej wymienionej sprawy. Pismem z dnia 25 września 2015r. Wojewoda poinformował strony o zebraniu materiału dowodowego wystarczającego do wydania decyzji i pouczył o przysługujących uprawnieniach. Wobec braku reakcji ze strony Wojewody w dniu 4 listopada 2015 r. skarżąca wezwała organ do wydania decyzji w sprawie a w dniu 25 listopada 2015 r. wniosła zażalenie do Ministra Skarbu Państwa na bezczynność Wojewody. W dalszej części uzasadnienia skargi podana została argumentacja odnośnie zarzutów sformułowanych niniejszej sprawie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie i wymienił czynności jakie zostały dotychczas podjęte przez organ w niniejszej sprawie, które obejmują: 1. zawiadomienie z dnia 17 kwietnia 2014r. O wszczęciu postępowania i pouczeniu o przysługujących uprawnieniach, 2. wezwanie z dnia 17 kwietnia 2014r. Do uzupełnienia braków wniosku 3. pismo z dnia 25 sierpnia 2015 r. skierowane do Wojewody W. z prośbą o przesłanie uwierzytelnionych kserokopii akt sprawy nr [...], 4. pismo z dnia 25 września 2015 r. informujące strony o zebraniu wystarczającego materiału dowodowego w sprawie do wydania decyzji, 5. pismo z dnia 20 lipca 2016r. skierowane do Urzędu Miejskiego W. z zapytaniem w sprawie ew. uprzedniej realizacji prawa do rekompensaty przez P. H. lub jego spadkobierców, 6. pismo z 18 sierpnia 2016r. I z dnia 7 września 2016r. skierowane do Archiwum Państwowego we W. i Archiwum Akt Nowych w W. z prośbą o przesłanie uwierzytelnionych kserokopii wszelkich dokumentów świadczących o pozostawieniu przez P. H. nieruchomości w miejscowości S., powiat B., w byłym województwie n.. Według organu skoro sprawa nadal się toczy, w związku z tym Wojewoda D. wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organu administracji publicznej w granicach, w jakich przysługuje skarga do sądu administracyjnego na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016r., poz. 718 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.p.p.s.a.". W tak zakreślonej kognicji sąd administracyjny, w myśl art. 149 § 1 u.p.p.s.a., uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji publicznej w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a u.p.p.s.a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z § 1a art. 149 jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rozpatrując skargę wniesioną na bezczynność lub przewlekłe postępowanie organu administracji publicznej, kontrola sądowa ograniczona jest wyłącznie do ustalenia, czy skarga została wniesiona w sprawie, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, czy strona skarżąca wyczerpała środki przewidziane w art. 37 kpa oraz czy zwłoka w wydaniu decyzji (postanowienia) przekracza terminy określone w art. 35 kpa. Instytucja skargi na bezczynność ma na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, kontrola Sądu zmierza zaś do sprawdzenia, czy istotnie organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku. Oceniając powyższe okoliczności, Sąd bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie orzekania. Tak więc z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (wyrok NSA z dnia 5 lutego 1999 r., sygn. akt I SAB 90/98, LEX nr 48016). Skarga na bezczynność organu ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Przed przystąpieniem do dalszych rozważań wyjaśnić należy, że przedmiotowe postępowanie znajduje oparcie w przepisach ustawy z dnia 8 lipca 2005r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. 2014, poz. 1090 – dalej u.r.p.r) i jest postępowaniem administracyjnym prowadzonym przy zastosowaniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie administracyjne zdefiniować można jako pewien ciąg czynności zmierzających do załatwienia sprawy administracyjnej. W świetle regulacji kodeksowych organ administracji załatwia sprawę przez wydanie decyzji administracyjnej chyba, że przepisy stanowią inaczej (art. 104 k.p.a.). Z tego względu, za czas trwania postępowania należy uznać okres od wpłynięcia wniosku strony (wszczęcie postępowania na zasadzie skargowości) do jego załatwiania w formie decyzji (lub innej o ile stanowią tak przepisy). W tej sytuacji stwierdzić trzeba, iż rozpatrywana skarga została wniesiona w sprawie, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a zatem spełniona została pierwsza przesłanka pozwalająca na merytoryczne rozpoznanie skargi. Zgodnie z art. 37 § 1 kpa na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa lub ustalonym w myśl art. 36 kpa stronie służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia. W niniejszej sprawie skarżąca złożyła wniosek do Wojewody D. o rekompensatę z tyt. mienia pozostawionego "na wschodzie" w dniu 30 września 2013r. (data wpływu do organu). Na skutek opieszałości organu w załatwieniu sprawy skorzystała z prawa wynikającego z art. 37 § 1 kpa i wniosła zażalenie na bezczynność organu, w wyniku czego Minister Skarbu Państwa wydał postanowienie z dnia [...], którym uznał zażalenie za uzasadnione i wyznaczył Wojewodzie D. termin załatwienia sprawy do dnia 30 kwietnia 2016r. Tak więc druga przesłanka pozwalająca na merytoryczne rozpoznanie skargi też została spełniona. Poza sporem jest w niniejszej sprawie, że przedmiotowe postępowanie w chwili wniesienia skargi nie zostało zakończone przez Wojewodę D., brak jest również informacji od stron aby takie postępowanie zostało zakończone stosownym aktem do dnia wydania wyroku w niniejszej sprawie. Weryfikacja działań organu przez Sąd dokonywana jest z uwzględnieniem stanu faktycznego istniejącego w chwili orzekania przez Sąd. Podkreślić również należy, że przepis art. 35 § 1 k.p.a. nakazuje załatwianie spraw bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Przy czym do terminów załatwienia spraw nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Dotyczy to także przyczyny zwłoki z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.). Zwrócić też należy uwagę na zasadę ogólną szybkości postępowania, wyrażoną w art. 12 k.p.a., której realizacja zagwarantowana jest powyższymi przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy. Zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Bezczynność organu prowadzącego postępowanie ma miejsce głównie wówczas, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie, nie wydaje rozstrzygnięcia bez usprawiedliwienia, pozwalającego na przesunięcie ustawowego terminu. W niniejszej sprawie podkreślenia wymaga, że sekwencja czynności procesowych podejmowanych przez organ potwierdza tylko prawidłową ocenę skarżącej co do opieszałości w działaniu Wojewody zmierzających do rozstrzygnięcia sprawy. Wniosek skarżącej i wniosek drugiej strony postępowania J. W. o realizację rekompensaty wpłynęły do Wojewody D. na przełomie miesiąca września i października 2013r. Pierwszą czynnością organu było formalne zawiadomienie stron postanowieniem z dnia 23 października 2013r. o załatwieniu sprawy w terminie do dnia 31 grudnia 2014r. (po ponad 14 m-cach) uzasadniając wskazany termin unormowaniami ustawy z dnia 8 lipca 2005r. Dopiero po 6,5 miesiącach od wpływu wniosku do organu Wojewoda pismem z dnia 17 kwietnia 2014 r. wezwał strony do uzupełnienia braków złożonych wniosków oraz wystosował do stron odrębnym pismem (z dnia 17 kwietnia 2014r.) całkowicie niepotrzebne zawiadomienie "o wszczęciu postępowania administracyjnego", w sprawie wydania decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty. Zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej, w tym wypadku dzień 30 września 2013r. (data wpływu do organu podania skarżącej). Zawiadomienie Wojewody z dnia 17 kwietnia 2014r. nie wywołało żadnego skutku co do daty wszczęcia postępowania, skoro takie postępowanie było już w toku od kilku miesięcy przed tym organem. W tej sytuacji pismo to należy ocenić jako pozorowaną aktywność organu w prowadzeniu postępowania. Przy pismach z dnia 19 maja 2014r. i z dnia 18 lipca 2014r. J. W. oraz przy piśmie z dnia 15 maja 2014 r. M. G. przekazały do Wojewody D. szereg dokumentów lub kserokopii dokumentów niezbędnych do załatwienia sprawy. W dniu 22 lipca 2014r. , M. G. przesłała do Wojewody D. kserokopie postanowienia Wojewody W. z dnia [...]r. pozytywnie oceniającego spełnienie wymogów przez strony do uzyskania prawa do rekompensaty po ich matce (żonie P. H.) oraz decyzję z dnia [...]r. o przyznaniu skarżącej rekompensaty finansowej. Pismami z dnia 19 czerwca 2015r., 26 czerwca 2015r. i z dnia 8 lipca 2015r. M. G. wystąpiła do Wojewody D. - po ponad 13 miesiącach kolejnego milczenia organu w jej sprawie – o zakończenie postępowania. Do pisma dołączyła raz jeszcze szereg kserokopii różnych dokumentów. Dopiero w dniu 25 sierpnia 2015 r. Wojewoda D. zwrócił się do Wojewody W. o przesłanie uwierzytelnionych akt sprawy nr [...]. Zaakcentować należy, że informacje o istnieniu tych akt Wojewoda D. posiadał już w dniu 30 września 2013r.(wynika to z załącznika do wniosku strony). Wystarczyło zatem tylko dokładnie zapoznać się z treścią tych załączników jeszcze w 2013r. W dniu 25 września 2015r. Wojewoda D. zawiadomił strony, że zgromadzony został wystarczający materiał dowodowy do załatwienia sprawy, z którym strony mogą się zapoznać. Na skutek dalszego milczenia organu, pismem z dnia 4 listopada 2015r. M. G. wezwała organ do załatwienia sprawy, co nie odniosło żądnego skutku. W dniu 25 listopada skarżąca wniosła zażalenie na bezczynność organu, które – co już wyżej zaznaczono – zostało uwzględnione przez Ministra Skarbu Państwa (nowy termin do załatwienia to 30 kwietnia 2016r.). Ten termin też nie został dochowany i organ nadal pozostaje w bezczynności. Jak podkreślano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, przy ocenie zasadności skargi na bezczynność decydujące znaczenie ma stan faktyczny i prawny z momentu orzekania. Sąd stwierdził, że w badanej sprawie, mimo upływu ustawowych terminów do załatwienia sprawy a także terminu wyznaczonego sobie przez organ (30 grudnia 2014r.) oraz dodatkowego terminu ustalonego przez Ministra Skarbu Państwa (30 kwietnia 2016r.) Wojewoda D. nie wydał w tej sprawie żadnego aktu indywidualnego wymaganego przepisami wspomnianej ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi, a czynności procesowe podejmowane były w odstępach kilku lub kilkunastu-miesięcznych z rażącym naruszeniem zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.). Sąd nie stwierdził przy tym aby w okresie pomiędzy datą wpływu podania strony do organu (30.09.2013r.) a datą 17 kwietnia 2014r. (zawiadomienie o wszczęciu postępowania i wezwanie do usunięcia braków wniosku) zachodził któryś z przypadków wymienionych w art. 35 § 5 k.p.a. Podobna sytuacja dotyczy okresu od daty wpływu ostatniego pisma strony z dnia 18 lipca 2014r. (uzupełniającego wniosek poprzez dołączenie dokumentów) do dnia 20 lipca 2016r (data pisma Wojewody skierowanego do Urzędu Miejskiego we W. z zapytaniem). Tak rozciągnięte w czasie w sposób nieuzasadniony czynności organu doprowadziły do bezczynności organu polegającego na nie rozpoznaniu sprawy w rozsądnym terminie, w związku z czym Sad orzekł jak w pkt I wyroku. Odnośnie do orzeczenia w punkcie II sentencji wyroku, należy zauważyć, że zgodnie z art. 149 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Ze względu na powyższe bezczynność organu w realiach tej konkretnej sprawy miała miejsce z rażącym naruszeniem art. 35 k.p.a. w zw. z art. 12 k.p.a. W tym stanie rzeczy – zgodnie z art. 149 § 1pkt 1 i § 1a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeczono jak w sentencji wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.