II SAB/Wr 38/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia WSA Alicja Palus Asesor WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 września 2019 r. sprawy ze skargi M. K. działającej przez przedstawiciela ustawowego V. H. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie zameldowania na pobyt czasowy I. zobowiązuje Prezydenta Miasta [...] do wydania aktu w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; II. stwierdza, że Prezydent Miasta [...] dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, a przewlekłość nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa; III. dalej idącą skargę oddala; IV. zasądza od Prezydenta Miasta [...] na rzecz skarżącej kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skargą wniesioną [...].06.2019 r. małoletnia skarżąca, reprezentowana przez przedstawiciela ustawowego, zarzuciła Prezydentowi Miasta [...] bezczynność i przewlekłość w prowadzeniu postępowania w sprawie jej zameldowania na pobyt czasowy. Jak wynika z uzasadnienia skargi skarżąca złożyła w dniu [...].03.2019 r. wniosek o zameldowanie na pobyt czasowy wraz ze wszystkimi wymaganymi dokumentami (urzędowym formularzem podpisanym przez podmiot dysponujący tytułem prawnym do lokalu, tytułem prawnym do lokalu wraz z aktem notarialnym, paszport wnioskodawczyni, pełnomocnictwo oraz dokument potwierdzający złożenie wniosku o pobyt czasowy w rozumieniu art. 43 ust. 3 ustaw o ewidencji ludności w zw. z art. 108 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach), co powinno skutkować niezwłocznym załatwieniem sprawy. Pismem z [...].03.2019 r. organ powołując się na art. 64 § 2 k.p.a. wezwał stronę do uzupełnienia braków formalnych wniosku w postaci stempla w dokumencie podróży skarżącej. Odpowiedzi na takie wezwanie strona udzieliła w piśmie złożonym w dniu [...].04.2019 r. Wyraziła w nim przekonanie, że wskazywany przez organ brak w postaci stempla w paszporcie należy traktować jako brak merytoryczny a nie formalny, nie wpływający na możliwość nadania biegu sprawie. Ponadto nie można utożsamiać stempla w paszporcie z potwierdzeniem złożenia wniosku na podstawie art. 108 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach. W tym samym dniu pełnomocnik strony wniósł również ponaglenia na przewlekłość organu. Postanowieniem z dnia [...].04.2019 r. organ administracji odmówił wszczęcia postępowania. Powołując w jego podstawie prawnej przepis art. 61a § 1 k.p.a. organ wskazał na brak uzupełnienia w wyznaczonym terminie braków podania. Podniósł również brak kompetencji do przeprowadzenia postępowania dowodowego w sprawie o zameldowanie na pobył czasowy. Skarżąca wskazała, że złożyła zażalenie na takie rozstrzygnięcie. Ponadto poinformowała o rozpoznaniu przez Wojewodę złożonego przez nią ponaglenia. Postanowienia z [...].04.2019 r. organ nie stwierdził przewlekłości w prowadzeniu postępowania, powołując się na argument dotyczący braku wszczęcia postępowanie administracyjne w tej sprawie. Skarżąca nie zgodziła się z tym stanowiskiem. Wyjaśniła, że zameldowanie na pobyt czasowy faktycznie jest czynnością materialno-techniczną, ale tylko do momentu, w którym organ będzie miał wątpliwości co do zgłoszonych danych. Wtedy to wydaje decyzję administracyjną. Mając powyższe okoliczności na uwadze autor skargi zarzucił organowi naruszenie: art. 35 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 12 § 1 k.p.a., poprzez rażące niedochowanie miesięcznego terminu na załatwienie sprawy; art. 61a § 1 k.p.a., poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy nie istniały ani przesłanki podmiotowe ani przedmiotowe ani też inne uzasadnione przyczyny do jego zastosowania; art. 6 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. statuującego zasadę praworządności poprzez naruszenie, jak i niezastosowanie szeregu przepisów k.p.a. oraz lekceważące podejście do strony, co nie mogło przyczynić się do pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej; art. 43 ust. 3 ustawy o ewidencji ludności w zw. z art. 108 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach poprzez jego błędną wykładnię tzn. stwierdzenie, że ustawodawca wymaga od cudzoziemca realizującego obowiązek meldunkowy "stempla w dokumencie podróży", gdy w rzeczywistości wymaga od niego wyłącznie potwierdzenia złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy (w rozumieniu art. 108 ust 1 pkt 2) i okazania dokumentu podróży, gdyż ten zapewnia mu legalny pobyt w Polsce; art. 31 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności poprzez jego niezastosowanie, tzn. braku wydania decyzji administracyjnej po uprzednim przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy dostarczone przez stronę dowody i zadeklarowany czas pobytu budzą wątpliwości. Wobec tak sformułowanych zarzutów skarżąca wniosła o: zobowiązanie organu do niezwłocznego wydania decyzji w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy ze względu na łączenie rodzin, jednak nie później niż w terminie 14 dni od daty doręczenia do organu I instancji orzeczenia; stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności mającej charakter rażącego naruszenia prawa; przyznania sumy pieniężnej w wysokości 10.000,00 zł (motywując to tym, że małoletnia bez zameldowania nie otrzyma numeru PESEL, który jest potrzebny do załatwiania wielu spraw życia codziennego, np. wykupowania refundowanych leków) oraz zwrot kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Relacjonując przebieg postępowania w sprawie poza podnoszonymi w skardze okolicznościami organ wskazał, że postanowieniem z [...].05.2019 r. Wojewoda [...] uchylił w całości postanowienie z [...].04.2019 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Podejmując takie rozstrzygnięcie organ I instancji wskazał na rozbieżności w treści pełnomocnictwa udzielonego przez przedstawiciela ustawowego małoletniej skarżącej oraz nieścisłości w datach zamieszczonych na formularzu meldunkowym. Stosując się do tych wskazań organ I instancji pismem z [...].05.2019 r. wezwała pełnomocnika do przedłożenia odpisu aktu urodzenia małoletniej potwierdzającego, że jego mocodawczyni jest przedstawicielem ustawowym małoletniej oraz do przedłożenia formularza meldunkowego z aktualnie potwierdzonym faktem pobytu małoletniej w tym lokalu lub zgłoszeniem się z właścicielem mieszkania celem aktualnego potwierdzenia formularza meldunkowego złożonego w dniu [...].03.2019 r. Autor odpowiedzi na skargę opisał również sposób postępowania w przypadku zameldowania cudzoziemca niebędącego obywatelem państwa członkowskiego Unii Europejskiej. Zastosowanie ma wówczas ustawa o ewidencji ludności, a także ustawa o cudzoziemcach. Wymogi formalne zameldowania cudzoziemca za wschodniej granicy określa art. 43 ust. 3 ustawy o ewidencji ludności, którego treść organ przytoczył. Wyjaśnił również, że w rozpatrywanej sprawie do zameldowania małoletniej obywatelki Ukrainy miałby zastosowanie art. 108 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach. Zgodnie z tym przepisem pobyt cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej uważa się za legalny od dnia złożenia wniosku do dnia, w którym decyzja w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy stanie się ostateczna. Jednakże punktu drugiego nie można stosować w oderwaniu od całości art. 108, w myśl którego, jeżeli termin na złożenie wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy został zachowany i wniosek nie zawiera braków formalnych lub braki zostały uzupełnione w terminie: wówczas pkt 1- wojewoda umieszcza w dokumencie podróży cudzoziemca odcisk stempla potwierdzającego złożenie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Zatem cudzoziemiec chcący dopełnić obowiązku meldunkowego musi przebywać legalnie na terytorium RP, a potwierdzeniem legalności pobytu w przypadku np. wjazdu na podstawie wizy jest wiza uprawniająca do pobytu, w ruchu bezwizowym jest stempel z datą przekroczenia granicy w dokumencie podróży, a w omawianym przypadku odcisk stempla potwierdzającego złożenie wniosku o udzielenie stosownego zezwolenia i to cudzoziemiec jest zobowiązany dopełnić formalności, aby przebywać na terytorium RP legalnie. Wówczas właściwy organ jedynie rejestruje zgłoszone do zameldowania dane, tj. dane o osobie, jej miejscu pobytu oraz charakterze tego pobytu, która to czynność kończy się wpisem w ewidencji ludności. Ponadto uznanie legalności pobytu cudzoziemca na terytorium RP na podstawie właściwego odcisku stempla w dokumencie podróży wynikło z odstąpienia od wydawanych do 2011 r. wiz proceduralnych w postępowaniach o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony, zezwolenia na osiedlenie się lub zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego WE. Dodatkowo organ podkreślił, że nie ma umocowania do prowadzenia postępowania w zakresie ustalenia legalności pobytu cudzoziemca na terytorium RP. Udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy pozostaje w kompetencji Wojewody, który również jest właściwy do prowadzenia postępowania przed wydaniem decyzji, w tym do uzyskania informacji z SIS, czego żądał pełnomocnik strony od organu. Odnosząc się do żądania przyznania sumy pieniężnej w wysokości 10.000,00 zł organ wskazał, że numer PESEL może być nadany niezależnie od zameldowania, o czym stanowi art. 7 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności. W myśl tego przepisu w rejestrze PESEL mogą być gromadzone dane osób obowiązanych na podstawie odrębnych przepisów do posiadania numeru PESEL. Zatem jeżeli jakiś przepis prawa wymaga numeru PESEL, to na wniosek osoby zainteresowanej taki numer jest nadawany. Dodatkowo, jeżeli małoletnia przyjechała do Polski na paszporcie biometrycznym w ruchu bezwizowym i za pośrednictwem przedstawiciela ustawowego dopełniłaby obowiązku meldunkowego na okres 90 dni również przy zameldowaniu numer PESEL zostałby jej nadany. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – dalej p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. rozpatrywanie skarg na bezczynność organów. W takich przypadkach, kontroli poddany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Zgodnie z art. 149 § 1 Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Z kolei z zgodnie z brzmieniem § 1b art. 149 p.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, został wyposażony w kompetencję o charakterze merytorycznym, uprawniającą go do rozstrzygnięcia we własnym zakresie o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Wreszcie na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W przypadku zaś nieuwzględnienia skargi – Sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu jest bezczynność i przewlekłość Prezydenta Miasta [...] w sprawie zameldowania małoletniej działającej przez przedstawiciela ustawowego na pobyt czasowy w lokalu. W ocenie Sądu stwierdzić należy jedynie przewlekłość działania Prezydenta Miasta [...] w tym zakresie. Wskazać należy, że do dnia wydania wyroku organ nie załatwił w ostateczny sposób wniosku skarżącej z [...].03.2019 r. Okoliczność ta wyeksponowana przez skarżącą znajduje swoje potwierdzenie także w nadesłanych aktach administracyjnych. Ponadto również sam organ w udzielonej odpowiedzi na skargę nie kwestionował faktu braku formalnego załatwienia wniosku skarżącej. Przyznał on natomiast, że postanowieniem z [...].05.2019 r. Wojewoda [...] uchylił w całości postanowienie z [...].04.2019 r., którym odmówił wszczęcia postępowania w sprawie. Wojewoda podejmując takie rozstrzygnięcie stwierdził brak konsekwencji ze strony organu I instancji, który zobowiązał skarżącą do uzupełnienia braków formalnych wniosku pod rygorem pozostawienia sprawy bez rozpoznania, aby następnie odmówić wszczęcia postępowania. Wojewoda wskazał również na istnienie wątpliwości co do umocowania do działania w sprawie osoby wnoszącej zgłoszenie meldunkowe, jak i w zakresie potwierdzenia pobytu małoletniej w lokalu. Stosując się do tego stanowiska organ I instancji wezwaniem z [...].05.2019 r. zobowiązał pełnomocnika skarżącej do przedłożenia odpisu aktu urodzenia małoletniej potwierdzającego, że jego mocodawczyni jest przedstawicielem ustawowym małoletniej oraz do przedłożenia formularza meldunkowego z aktualnie potwierdzonym faktem pobytu małoletniej w tym lokalu lub zgłoszeniem się z właścicielem mieszkania celem aktualnego potwierdzenia formularza meldunkowego złożonego w dniu [...].03.2019 r. Powyższe wezwanie pełnomocnik odebrał w dniu [...].06.2019 r. Jak wynika z odpowiedzi na skargę z dnia [...].06.2019 r. organ nie podjął już żadnych innych czynności w sprawie. W takich okolicznościach sprawy nie budzi wątpliwości, że organ dopuścił się przewlekłości w załatwieniu wniosku o zameldowanie skarżącej na pobyt czasowy. Tym samym w ocenie Sądu zasadnym było zobowiązanie organu do rozpatrzenia tego wniosku w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. W tym kontekście wskazać trzeba, że zasadniczym celem skargi na przewlekłość organu jest dyscyplinowanie organu administracji poprzez zwalczanie niepożądanego stanu polegającego na braku należytej aktywności i efektywności organu z czym powiązać należy niepewność co do sytuacji prawnej po stronie skarżącej. Stąd zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1-3 p.p.s.a., uwzględnienie takiej skargi polega na zobowiązaniu organu do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności, o czym Sąd orzekł w pkt. I wyroku. Sąd uznał, że przewlekłość organu administracyjnego nie przybrała charakteru rażącego naruszenia prawa. Kwalifikacja naruszenia prawa jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Takie przekroczenie winno wskazywać, że naruszono prawo w sposób oczywisty, a więc przekroczenie to musi być znaczne, jako efekt działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako celowe unikanie podejmowania rozstrzygnięcia bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu. Jednocześnie należy wyjaśnić, że rozpatrując skargę na opieszałość organu Sąd nie może dokonać merytorycznej oceny działań podjętych przez organ. Niewątpliwym jest jednak w sprawie to, że rozpoznając wniosek skarżącej z [...].03.2019 r. organ wydał w dniu [...].04.2019 r. postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., które to rozstrzygnięcie uchylono ze wskazanych wyżej powodów. Organ podjął zatem nieskuteczne działania, polegające nie tylko na wydaniu uchylonego postanowienia ale także zaniechał wezwania strony do wyjaśnienia kwestii dotyczących umocowania do działania w sprawie osoby wnoszącej zgłoszenie meldunkowe, jak i w zakresie potwierdzenia pobytu małoletniej w lokalu. Dopiero stanowisko organu II instancji nakierowało skarżony organ do podjęcia w tym zakresie wymaganych działań. Pomimo takiego zaniechania, które skutkowało opieszałością organu w ostatecznym załatwieniu zgłoszenia meldunkowego, przewlekłość organu nie była znaczna, nie przybrała ona formy rażącego uchybienia terminów w podejmowanych czynnościach. Skoro Sąd nie stwierdził, aby organ administracji dopuścił się rażącego naruszenia prawa, to z tych względów należało orzec jak w pkt II sentencji wyroku. Sąd nie podzielił również twierdzeń skarżącej co do dopuszczenia się przez organ bezczynności w prowadzeniu postępowania. Fakt, że wniosek skarżącej o jej zameldowanie został rozpatrzony negatywnie (organ odmówił wszczęcia postępowania), nie świadczy jeszcze o pozostawaniu organu w bezczynności. Organ nie zachował się biernie w stosunku do złożonego przez skarżącą wniosku z [...].03.2019 r. Również ustosunkował się do składanych przez nią pism i wniosków procesowych (wydał w dniu [...].04.2019 r. zaświadczenie potwierdzające fakt złożenia formularza meldunkowego wraz z pismami, ustosunkował się również do wniosku dowodowego z [...].04.2019 r.). Ponadto jak wynika z treści postanowienia z [...].05.2019 r. wniosek meldunkowy dotknięty był brakami wymagającymi wyjaśnienia. Jeżeli dane zgłoszone do zameldowania budzą wątpliwości, to o zameldowaniu lub wymeldowaniu rozstrzyga organ gminy w drodze decyzji (art. 31 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności). Przepis ten wskazuje wprost na obowiązek weryfikacji przez organ gminy prawdziwości danych zgłaszanych przez osoby dokonujące obowiązku meldunkowego. Wówczas nie mamy do czynienia z prostym postępowaniem rejestracyjnym, lecz z postępowaniem, w którym organ rozstrzyga według reguł ogólnych postępowania administracyjnego o tym, czy zachodzą materialnoprawne przesłanki zameldowania. Oddalając z kolei wniosek o zasądzenie sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd miał na względzie to, że w sprawie nie stwierdził podstaw do orzekania rażącej bezczynności i przewlekłości oraz to, że instytucja przyznania żądanej sumy pieniężnej ma rekompensować stronie negatywne skutki związane z opieszałością organu administracyjnego i tym samym poza odnoszącą się do organów funkcją represyjną i prewencyjną - mieć też znaczenie kompensacyjne. Inaczej mówiąc, ma na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką poniosła strona wskutek nieterminowego załatwienia sprawy. W orzecznictwie wskazuje się bowiem, że omawiana instytucja jest wzorowaną na rozwiązaniu przyjętym w ustawie o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki. W takiej sytuacji omawiana suma pieniężna powinna stanowić zadośćuczynienie za szkody o charakterze niematerialnym, czyli stres, frustracja strony wywołana nierozpoznaniem sprawy lub rozpoznaniem jej w terminie którego nie można określić mianem "rozsądny" (por. A. Piaseczny. Komentarz do ar. 12 ww. ustawy, LEX). Zdaniem Sądu, opieszałość organu w niniejszej sprawie nie mogła spowodować negatywnych przeżyć po stronie skarżącej - psychicznych czy moralnych. Nadto Sąd miał na względzie, że niniejsza kompensacja nie może być traktowana jako bezpośrednia konsekwencja przewlekłości postępowania. Ponieważ skarga w zakresie stanu przewlekłości organu okazała się zasadna, Sąd przyznał na rzecz skarżącej od organu zwrot kosztów postępowania sądowego, o czym orzekł, jak w pkt IV sentencji wyroku, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.