II SAB/Wr 39/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski, Sędziowie Sędzia WSA Anna Siedlecka /spr./, Sędzia NSA Julia Szczygielska, Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Grott, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 stycznia 2011r. sprawy ze skargi T. K. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie w. w przedmiocie użytkowania budynku I. oddala skargę; II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na rzecz radcy prawnego T. P. Kancelaria Radcy Prawnego Pl. W. [...] W., tytułem wynagrodzenia nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści ) wraz z podatkiem VAT w kwocie 52,80 (pięćdziesiąt dwa 80/100). Postępowanie sądowoadministracyjne w niniejszej sprawie zostało zainicjowane przez T.K. skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach pismem z dnia 23 lutego 2010 r., w którym skarżący wniósł skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie w. oraz D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie użytkowania nieruchomości zabudowanej przy ul. G. [...] w W. oraz w sprawie stanu technicznego kanalizacji deszczowej. Powyższe skargi po przekazaniu sprawy zgodnie z właściwością miejscową do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zostały zarejestrowane odpowiednio pod sygnaturami akt: II SAB/Wr 39/10 i II SAB/Wr 40/10. Bezczynność organu nadzoru budowlanego stopnia powiatowego, dotyczącą użytkowania nieruchomości zabudowanej przy ul. G. [...] w W., skarżący upatrywał w braku podjęcia stosownych decyzji dotyczących użytkowania opisanej nieruchomości jako nie spełniającej wymogów prawa budowlanego i lokatorskiego. Składający skargę zażądał zobowiązania do wydania orzeczenia o przeprowadzenie postępowania administracyjnego przez Inspektora Nadzoru Budowlanego spoza Dolnego Śląska i wydania dwóch konkretnych decyzji, jednej o zakazie użytkowania przedmiotowego budynki na cele mieszkalne, to jest przynajmniej dwóch mieszkań usytuowanych na II piętrze. Nadto do czasu wysiedlenia i wyznaczenia mieszkań zastępczych zobowiązania Gminy W. do zabezpieczenia stropu między I i II piętrem jako właściciela wyżej wymienionych mieszkań poprzez wykonanie na stropach w tych mieszkaniach odpowiednich wzmocnień z konstrukcji stalowych, drewna oraz materiałów drewnopochodnych i ceramicznych zgodnie z przepisami prawą normami technicznymi i logiki ekonomiczno technicznej w tym zakresie. Ponadto składający skargę zażądał zobowiązania Gminy W. oraz Starostę W. i Dolnośląski Urząd Marszałkowski o przeprowadzenie doraźnych robót naprawczych (udrożnienia kolektorów burzowych, ulicznych i drogowych) instalacji burzowej na całych odcinkach ul. M., II A., A. i N. oraz rozpoczęcia robót izolacji 20 najbardziej zagrożonych i zalewanych budynków na dzielnicy S.. Na uzasadnienie zawartego w skardze żądania skarżący przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie. Na uzasadnienie zawartego w skardze żądania skarżący przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie w. wniósł o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że zarzut bezczynności nie znajduje uzasadnienia w aktualnym stanie faktycznym spraw, gdyż decyzją z dnia 10 lutego 2010 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie w. nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej przy ul. G. [...] w W. wykonanie określonych robót w celu usunięcia nieodpowiedniego stanu technicznego budynku. Od decyzji odwołanie wniósł T.K.. Organ odwoławczy decyzją z dnia 28 czerwca 2010 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w zakresie terminu i utrzymał decyzję w pozostałym zakresie. Nadto decyzją nr [...] z dnia 4 marca 2010 r. organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej przy ul. G. [...] w W. wykonanie naprawy kanalizacji deszczowej w przedmiotowym budynku. Odwołania od tej decyzji wnieśli T.K. i Gmina W. reprezentowana przez Prezydenta Miasta W. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia 23 kwietnia 2010 r. uchylił decyzję w części dotyczącej terminu wykonania obowiązków utrzymując w mocy decyzję w pozostałym zakresie. Decyzja ta została zaskarżona przez T. i K. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Ponadto decyzją nr [...] z dnia 9 czerwca 2010 r. organ nadzoru budowlanego w powiecie w. umorzył wszczęte na wniosek T.K. postępowanie w sprawie stanu technicznego wewnętrznej kanalizacji sanitarnej w budynku przy ul. G. [...] w W.. Aktualnie organ nadzoru budowlanego w powiecie w. prowadzi z wniosku T.K. sprawę stanu technicznego kanalizacji deszczowej na niezabudowanej działce nr [...] obręb nr [...] przy ul. M. w W.. W tej sprawie organ nadzoru budowlanego w powiecie w. postanowieniem nr [...] z dnia 16 czerwca 2010 r. nałożył na właściciela działki – Gminę W. obowiązek dostarczenia oceny technicznej tej budowli do dnia 30 września 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Z przedstawionych akt wynika, że skarżący nie twierdzi, że organ nadzoru budowlanego nie wydał żadnego aktu administracyjnego lecz w jego ocenie, bezczynność organu polega na braku merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, które byłoby satysfakcjonujące dla skarżącego. Tak sformułowane żądanie w przypadku skarżenia bezczynności organów administracji publicznej nie może zostać uwzględnione. Nie jest bowiem możliwe - w ramach oceny, czy organ pozostaje, czy też nie pozostaje w niniejszej sprawie w bezczynności, dokonanie merytorycznej kontroli wydanych decyzji administracyjnych, na które przysługuje odwołanie, zaś rozstrzygnięcie organu odwoławczego może podlegać kontroli sądu administracyjnego. Zauważyć zatem należy, że zgodnie z przepisem art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; powoływanej dalej jako ,,p.p.s.a.") zakres przedmiotowy skargi na bezczynność wyznaczają postanowienia art. 3 § 2 pkt 1 - 4 tej ustawy. Zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest na mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności. Z bezczynnością organu administracji publicznej w przypadku spraw załatwianych w formie decyzji administracyjnej, tak jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. dalej powoływanej jako ,,k.p.a.") lub akcie szczególnym terminie organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu albo nie podjął stosownej czynności. Dotyczy to zarówno sytuacji, gdy decyzja lub postanowienie nie zostały podjęte w pierwszej instancji, jak i przypadku gdy w obowiązującym terminie nie zostały one wydane przez organ drugiej instancji. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie, inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana. Skarga na bezczynność może być wniesiona dopiero po upływie terminu przewidzianego do załatwienia sprawy. Terminy załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym określają przepisy art. 35 k.p.a. i przekroczenie tych terminów lub przedłużonych w związku z postanowieniami art. 36 k.p.a. oznacza stan bezczynności zaskarżalnej do sądu administracyjnego. Artykuł 35 k.p.a. stanowi : § 1. Organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. § 2. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. § 3. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. § 4. Organy wyższego stopnia mogą określać rodzaje spraw, które załatwiane są w terminach krótszych niż określone w § 3. § 5. Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Cytowana regulacja zawiera w art. 35 § 1 k.p.a. ogólną dyrektywę, w myśl której sprawy administracyjne powinny być załatwiane bez zbędnej zwłoki. W dalszej części tj. w § 2 i § 3 wprowadzono zróżnicowanie terminów załatwiania spraw w pierwszej instancji, przy czym o ile zaistnieją ku temu przesłanki, reguła niezwłocznego załatwiania spraw z § 2 będzie miała pierwszeństwo przed terminami wskazanymi w art. 35 § 3 k.p.a. W doktrynie podnosi się trafnie, że sformułowanie zawarte w art. 35 § 1 k.p.a. oznacza, że organ administracji publicznej powinien załatwić sprawę bez zbędnej zwłoki, jeżeli w toku postępowania administracyjnego okaże się, że sprawa może być załatwiona przed upływem ustawowych terminów do jej załatwienia (komentarze do art. 35 Kodeksu postępowania administracyjnego M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX, 2009, wyd. III. oraz G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I. Komentarz do art. 1-103, LEX, 2007, wyd. II ). Takie podejście odpowiada też wyrażonej w art. 12 k.p.a. zasadzie szybkości postępowania. Podkreślenia wymaga, że w przypadku skargi na bezczynność przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Podsumowując, w przypadku spraw załatwianych w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym stan zaskarżalnej bezczynności organu powstaje po bezskutecznym upływie terminu wynikającego z art. 35 k.p.a. lub ustalonego zgodnie z art. 36 k.p.a. Wniesienie skargi na ,,milczenie władzy" jest uzasadnione w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy. W rozpoznawanej sprawie wymóg ten nie został spełniony. Dla oceny braku zasadności rozpatrywanej skargi decydujące znaczenie miało ustalenie, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie w. wydał w sprawie stanu technicznego budynku przy ul G. [...] w W. decyzję z dnia 10 lutego 2010 r. nr [...] nakazującą Wspólnocie Mieszkaniowej przy ul. G. [...] w W. wykonanie określonych robót w celu usunięcia nieodpowiedniego stanu technicznego przedmiotowego budynku. W szczególności organ zobowiązał Wspólnotę do: 1) naprawy pokrycia dachu – uszczelnienia pokrycia, wymianę lub uzupełnienie obróbek blacharskich, wymianę lub naprawę rynien i rur spustowych; 2) naprawy stropu drewnianego między I a II piętrem; 3) usunięcia zawilgoceń ścian zewnętrznych występujących w pokoju mieszkania nr 2+ 4, w narożu i ścianie szczytowej; 4) naprawy stropu i podłogi załamanych w części strychowej i na podeście klatki schodowej; 5) naprawy gzymsów i ubytków elewacji. Po rozpatrzeniu odwołania od tej decyzji organ odwoławczy decyzją z dnia 28 czerwca 2010 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w zakresie terminu i utrzymał decyzję w pozostałym zakresie. Opisana decyzja została zaskarżona przez skarżącego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu (sygn. akt I SA/Wr 538/10). Ponadto Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie w. decyzją z dnia 4 marca 2010 r. nr [...] nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej przy ul. G. [...] w W. usuniecie stwierdzonych nieprawidłowości poprzez naprawę instalacji deszczowej o średnicy 150 mm przynależnej do budynku na odcinku rur spustowych odprowadzających wody opadowe z dachu budynku do pierwszej studzienki od strony budynku. Odwołania od tej decyzji wnieśli T.K. i Gmina W. reprezentowana przez Prezydenta Miasta W.. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr 520/2010 z dnia 23 kwietnia 2010 r. uchylił decyzję w części dotyczącej terminu wykonania obowiązków utrzymując w mocy decyzję w pozostałym zakresie. Decyzja ta została zaskarżona przez T. i K. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, gdzie wyrokiem z dnia 25 listopada 2010 r. oddalono skargę. Ponadto decyzją nr [...] z dnia 9 czerwca 2010 r. organ nadzoru budowlanego w powiecie w. umorzył wszczęte na wniosek T.K. postępowanie w sprawie stanu technicznego wewnętrznej kanalizacji sanitarnej (pionu kanalizacyjnego d=100) w budynku przy ul. G. [...] w W.. Prowadzone jest natomiast przez organ nadzoru budowlanego w powiecie w. z wniosku T.K. postępowanie w sprawie stanu technicznego kanalizacji deszczowej na niezabudowanej działce nr [...] obręb nr [...] przy ul. M. w W.. W tej sprawie organ nadzoru budowlanego w powiecie w. postanowieniem nr [...] z dnia 16 czerwca 2010 r. nałożył na właściciela działki – Gminę W. obowiązek dostarczenia oceny technicznej tej budowli do dnia 30 września 2010 r. Z przedstawionego sprawozdania wynika, że sprawy podnoszone przez skarżącego są w trzech wypadkach załatwione wydanymi decyzjami, natomiast w jednej ze spraw postępowanie jest w toku, gdyż okoliczności sprawy wymagają wydania fachowej oceny technicznej. Konstatując wskazać należy, że sprawa dotycząca stanu technicznego nieruchomości zabudowanej przy ul. G. [...] w W. została w sposób formalny zakończona w administracyjnym toku instancji. Nie sposób zatem zgodzić się z przedstawioną w skardze argumentacją. Nie jest możliwe - w ramach oceny, czy organ pozostaje, czy też nie pozostaje w niniejszej sprawie w bezczynności, dokonanie merytorycznej kontroli wydanych decyzji administracyjnych, na które przysługuje odwołanie a następnie skarga do sądu administracyjnego. W tym stanie rzeczy, skoro przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność organ administracji publicznej wydał decyzję, choćby z przekroczeniem ustawowych terminów, oznacza to, że organ ten nie pozostaje w bezczynności i sąd nie może uwzględnić skargi stosownie do uprawnień, jakie ma na podstawie art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono o oddaleniu skargi, wobec tego, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie w. nie pozostaje w bezczynności. Orzeczenie w pkt II sentencji wydano na zasadzie art. 250 powołanej ustawy procesowej.