II SAB/Wr 390/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Adam Habuda Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Asesor WSA Marta Pawłowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II w dniu 10 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi S. sp. z o.o. z siedzibą w P. na bezczynność i przewlekłość Prezydenta Wrocławia w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją o zmianie pozwolenia na budowę oddala skargę w całości. S. sp. z o.o. z siedzibą w P. (dalej: skarżąca, spółka, strona), po uprzednim wniesieniu ponaglenia, złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Wrocławia (dalej: Prezydent, organ) w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Wrocławia nr 5814/2018 z dnia 16 listopada 2018 r. z dnia 11 lutego 2021 r., rozstrzygającą o zmianie ostatecznej decyzji Prezydenta Wrocławia nr 2130/06 z dnia 11 grudnia 2006 r. wraz z następnymi zmianami, w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę obejmującego: budowę zespołu apartamentowo-biurowego z usługami w parterze i garażami podziemnymi wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, drogową w granicach opracowania i przyłączami przy ul. [...] i ul. [...] na działce nr [...] (podzielonej na działki nr [...], [...], [...]), działce nr [...] (podzielonej na działki nr [...], [...]), działce nr [...], [...], [...], AR_[...] i działce nr [...] (podzielonej na działki nr [...] i [...]), AR_[...] oraz na działce nr [...], AR_[...], obręb G. we W. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 35 § 1 i 3 w zw. z art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2023 r., poz. 803, dalej k.p.a.) i wniosła o: - stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania; - zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie aktu administracyjnego co do rozstrzygnięcia istoty sprawy; - stwierdzenie, że bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania organu miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; - zobowiązanie Prezydenta Wrocławia do wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych bezczynności, a w razie potrzeby także podjęcia środków zapobiegających bezczynności i przelękłości w przyszłości; ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie; - wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznanie na rzecz strony sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.; - zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżąca wyjaśniła, że wnioskiem z dnia 12 października 2023 r., przywołując jako podstawę art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., zwróciła się do Prezydenta o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej wydaniem ostatecznej decyzji Prezydenta Wrocławia nr 5814/2018 z dnia 16 listopada 2018 r. wraz z wnioskiem o wstrzymania wykonania tej decyzji. Postanowieniem z dnia 18 stycznia 2024 r. (nr 171/2023) organ wznowił postępowanie w sprawie zakończonej przywołaną decyzją. Na dzień wniesienia skargi wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji nie został jeszcze przez organ rozpoznany, podobnie jak nie zostało wydane rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, chociaż dawno upłynęły terminy załatwienia sprawy przewidziane w art. 35 § 1-3 k.p.a. Skarżąca podkreśliła, że organ nie tylko przejawia pozorne aktywności w sprawie, lecz także w sprawie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji, nie realizuje obowiązku przewidzianego w art. 36 § 1 k.p.a. zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie wynikającym z art. 35 k.p.a., wraz z podaniem przyczyny zwłoki i wyznaczeniem nowego terminu. Strona podniosła, że wstrzymanie wykonania, o którym mowa w art. 152 § 1 k.p.s. jest formą tymczasowej ochrony interesu strony na czas trwania wznowionego postępowania administracyjnego. Ma zabezpieczyć interesy stron postępowania, aby rozstrzygnięcie wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego nie wywoływało dalszych negatywnych skutków i nie może być interpretowane jako jako powód do niewydania decyzji co do meritum. Dysponując bowiem pozwoleniem na budowę inwestor może nadal prowadzić prace budowlane. Istnieje więc uzasadniona obawa, że w przypadku kontynuacji prac budowlanych bez tymczasowej ochrony na czas wznowionego postępowania oraz bez uchylenia decyzji w terminie przewidzianym w art. 35 § 1-3 k.p.a., skarżąca nie będzie już mogła w czasie przerwać rozpoczętych bez swojej zgody prac budowlanych. Jednocześnie z wielomiesięcznym opóźnieniem zwiększa się prawdopodobieństwo, że wystąpi przesłanka z art. 146 § 1 k.p.a., uniemożliwiająca uchylenie decyzji w wyniku wznowienia. Skarżąca wskazała także, iż uzyskała od pracownika organu informację, iż sprawa może trwać wiele miesięcy, bowiem prowadzi ją inny pracownik organu, który pełni podrzędną rolę w zespole architektoniczno – budowlanym. tymczasem zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Z kolei w myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić - stosownie do art. 35 § 3 k.p.a. - nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Zarzucano, że pisma kierowane do strony nie zawierały również pouczenia co do możliwości wniesienia ponaglenia, tymczasem pouczenia są istotnym elementem realizacji zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. O bezczynności w rozpoznaniu danej sprawy można mówić wówczas, gdy organ administracyjny nie załatwia sprawy administracyjnej lub określonej kwestii wpadkowej w ustawowo wyznaczonym czasie lub w innym niezbędnym okresie wyznaczonym do załatwienia danej sprawy. Czas oczekiwania przez stronę na załatwienie sprawy powinien być rozsądny i dający się usprawiedliwić zachowaniem organu. Niezależnie bowiem od treści art. 35 k.p.a. zakreślającego okres maksymalnie 2 miesięcy na prowadzenie sprawy szczególnie skomplikowanej, zawsze organ administracyjny może przedłużyć okres prowadzenia takiego postępowania. Przedłużanie to musi mieć jednak charakter wyjątkowy i szczególny i być w należyty sposób uzasadnione. Zdaniem strony przywołane okoliczności dowodzą, że naruszono prawo w sposób oczywisty, a bierność organu z pewnością wyczerpuje znamiona rażącego naruszenia prawa. W odpowiedz na skargę Prezydent Wrocławia wniósł o jej oddalenie w całości. W uzasadnieniu organ wskazał okoliczności faktyczne sprawy, w tym wydane postanowienia o wznowieniu postępowania oraz o odmowie wznowienia, które zostały przez skarżącą zaskarżone w drodze zażalenia. Nadto Prezydent podniósł, że w dniu 19 lutego 2024 r., i 27 lutego 2024 r. zwróciła się do inwestora o udzielenie informacji w przedmiocie robót budowlanych objętych przedmiotowymi postępowaniami, co pozwoliło na ustalenia, że są one zakończone. Dodatkowo w dniach 5 marca2024 r. i 6 marca 2024 r., organ informował skarżącą o konieczności wnikliwego przeanalizowania zgromadzonego materiału dowodowego, przewidywany termin zakończenia sprawy to 31 maja 2024 r. W ocenie organu w sprawie nie doszło do bezczynności organu, tj sytuacji w której nie podjął on prawem wymaganych działań, jak i do przewlekłości prowadzonych działań, zatem skarga jest całkowicie bezzasadna. W konkluzji Prezydent wskazał, że wniosek skarżącej otrzymał stosowny bieg, co ma uzasadnienie w czynnościach powziętych przez organ zgodnie z kompetencją tj.: analizie dokumentacji projektowej obejmującej szesnaście odrębnych postępowań administracyjnych, wystąpieniu do obecnego Inwestora o uzyskanie jednoznacznych informacji o stanie zaawansowania robót budowlanych objętych zaskarżonymi decyzjami, wnikliwej analizie zgromadzonego materiału dowodowego. W piśmie procesowym z dnia 13 maja 2024 r. strona skarżąca podtrzymała stanowisko wyrażone w skardze i wszystkie stawiane organowi zarzuty. Podkreślono jak niewiele czynności organ podjął w czasie prowadzonego postępowania, co w ocenie strony skarżącej wskazuje na pozorowanie jedynie aktywności organu. W piśmie wskazano również, że w reakcji na złożone skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenia postępowania rzez organ, Prezydent Wrocławia odmówił wstrzymania wykonania decyzji (postanowienia z dnia 4 kwietnia 2024 r.). Przy piśmie procesowym z dnia 15 lipca 2024 r. Prezydent Wrocławia przedłożył wydaną w dniu 20 maja 2024 r. decyzję w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Z kolei zgodnie z brzmieniem § 1b art. 149 p.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, został upoważniony w kompetencję o charakterze merytorycznym, uprawniającą do rozstrzygnięcia we własnym zakresie o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Wreszcie, na podstawie § 2 art. 149 p.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W razie zaś nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Pojęcie bezczynności nie zostało zdefiniowane w przepisach p.p.s.a., jednak wynika odpowiednio z brzmienia z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., normującego instytucję ponaglenia. W przepisie tym ustawodawca określa bezczynność jako stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie wskazanym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia, czy i w jakim stopniu do nieterminowości działania organu przyczyniła się sama strona. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności. Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę na bezczynność bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności. Dla uznania bezczynności konieczne jest ustalenie w pierwszej kolejności, czy w zaistniałym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie, następnie, czy uczyniono to w przepisanym terminie, a dalej czy ewentualne opóźnienie jest usprawiedliwione (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1296/17, CBOIS). Z kolei przewlekłość to prowadzenie postępowania dłużej, niż jest to niezbędne dla załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Oceniając działanie organów w tym kontekście uwzględnić trzeba, że zobowiązane są one do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym zasady szybkości postępowania, nakazującej organom wnikliwe i szybkie działanie w sprawie przy wykorzystaniu możliwie najprostszych środków prowadzących do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). Realizacji tej zasady służy m.in. przepis art. 35 § 1 k.p.a., wedle którego organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.). W ocenie Sądu w realiach badanej sprawy nie mamy do czynienia z tak rozumianą bezczynnością i przewlekłością, w związku z czym skarga podlegała oddaleniu w całości. W tym kontekście trzeba przede wszystkim zauważyć, że żądanie skarżącej w przedmiocie wznowienia, opisanego na wstępie postępowania, wpłynęło do Prezydenta Wrocławia w dniu 28 grudnia 2023 r. wraz z wnioskiem o wstrzymanie wykonania w trybie art. 152 § 1 k.p.a. Skarżąca jako przesłankę wskazała art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Wznowienie postępowania to instytucja procesowa, która umożliwia weryfikację ostatecznej decyzji administracyjnej pod kątem wydania jej w postępowaniu obarczonym jedną z kwalifikowanym wad procesowych enumeratywnie wymienionych w art. 145 § 1, art. 145a § 1 i art. 145b § 1 k.p.a. Postępowanie to należy postrzegać jako tryb postępowania nadzwyczajnego umożliwiający ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Z uwagi jednakże na to, że może on prowadzić do wzruszenia tejże decyzji, co przełamuje zasadę trwałości rozstrzygnięć ostatecznych wynikającą z art. 16 § 1 k.p.a., wznowienie postępowania obwarowane jest szczególnymi wymogami. Wniesienie podania nie wszczyna postępowania wznowieniowego, tylko uruchamia fazę wstępną postępowania, której celem jest ustalenie, czy wznowienie postępowania jest w określonym przypadku dopuszczalne. W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym (wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2019 r. sygn. II OSK 408/17; wyrok NSA z dnia 8 marca 2018 r. sygn. II OSK 2101/17; wyrok NSA z dnia 2 lutego 2018 r. sygn. II OSK 1107/17), jak i w piśmiennictwie (zob. Nadzwyczajne tryby postępowania administracyjnego, red. K. Sobieralski, Warszawa 2018, s. 275) jednolicie przyjmuje się, że dopuszczalność wszczęcia omawianego nadzwyczajnego trybu postępowania uzależniona jest od stwierdzenia, iż z żądaniem wznowienia postępowania wystąpił podmiot do tego uprawniony, a zatem strona, której przysługuje interes prawny (art. 28 k.p.a.), podmiot ten powołał się w złożonym podaniu na okoliczność stanowiącą jedną z przesłanek wznowienia (art. 145 § 1 pkt 1 – 8, art. 145a § 1 i art. 145b § 1 k.p.a.), wskazana przesłanka wznowienia zaistniała w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną (art. 145 § 1 k.p.a.), jak też podanie o wznowienie postępowania zostało złożone w przewidzianym w art. 148 § 1 i 2 k.p.a. terminie. Stąd, wobec szczególnego charakteru omawianego postępowania, w realiach badanej sprawy samo wystąpienie skarżącej o wznowienia postępowania nie spowodowało jego wszczęcia w dniu wpływu podania do organu, ale obligowało w pierwszej kolejności do zbadania czy żądanie to jest dopuszczalne, co też ocenił organ wydając postanowienie z dnia 18 stycznia 2024 r. w przedmiocie wznowienia postępowania. W rezultacie, to od daty podjęcia tego postanowienia należało, liczyć termin do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 23 maja 2023 r., sygn. akt II SAB/Wr 1426/22), który zasadniczo - zgodnie z przywołanymi regulacjami k.p.a. - wynosi miesiąc lub dwa miesiące. Bezspornie do dnia wywiedzenia skargi, tj. 25 marca 2024 r., na który to dzień Sąd dokonuje oceny zaskarżonej bezczynności, Prezydent nie wydał żadnego aktu kończącego postępowanie w przedmiocie wznowionego postępowania. Nie oznacza to jednak, że należy organowi postawić uzasadniony zarzut bezczynności. Maksymalny termin na załatwienie sprawy, licząc od dnia 18 stycznia 2024 r. upływał z dniem 18 marca 2024 r. W czasie biegu tego terminu, to znaczy w dniu 6 marca 2024 r. organ przedłużył termin wskazując datę 31 maja 2024 r. Nie można więc przyjąć, zważywszy przedłużenie terminu, że pozostawał w bezczynności w dniu wniesienia skargi (a więc 25 marca 2024 r. ). Reasumując, w sprawie skarżącej zainicjowanej wnioskiem z dnia 28 grudnia 2023 r. termin na jej załatwienie, na dzień wniesienia skargi, jeszcze nie upłynął, uwzględniając przedłużenie terminu. Sąd zważył, że sprawa wymagała pozyskania przez organ materiałów "z zewnątrz". Przebieg realizowanych czynności nie upoważnia, w ocenie Sądu, do przypisania organowi opieszałości, gnuśności, nieuzasadnionego niezajmowania się sprawą. Trzeba uwzględnić opisaną wyżej zależność pomiędzy postępowaniem w sprawie wznowienia, a wstrzymaniem wykonania decyzji. W ocenie Sądu wymóg rozpatrzenia wniosku w kontekście zakreślonych przez prawodawcę przesłanek, obowiązek jego doręczenia, a następnie konieczności nadania biegu, wniesionemu przez stronę zażaleniu w istotnym stopniu wpłynęło na czas procedowania Prezydenta. Nie można też pominąć, że pismami z 5 i 6 marca 2024 r. organ poinformował o nowym terminie załatwienia sprawy. W tej sytuacji nie można organowi czynić zarzutu bezczynności i z tego też względu wniesiona skarga podlegała oddaleniu. Nie jest także zasadny zarzut przewlekłości, ponieważ dokumentacja sprawy i terminy wyznaczające poszczególne czynności nie dowodzą, aby postępowanie było nadmiernie wydłużone, prowadzone dłużej, niż potrzeba. Odnosząc się dalej do zarzutów skargi, oczywiście trzeba przyznać rację stronie, iż rzeczą organów jest sprawne i szybkie działanie, ale zawsze niniejsze wymaga każdorazowego odniesienia się do realiów konkretnej sprawy, a te w znacznej mierze podyktowane są również ciążącym na organie obowiązkiem zbadania sprawy w jej całokształcie i z uwzględnieniem złożonych w niej wniosków. W tej sytuacji czynienie zarzutu co do opieszałości w działaniu organu jest bezpodstawne. Wbrew temu co podniósł skarżący nie sposób zgodzić się, że zwłoka ma charakter wielomiesięczny (s. 5 skargi), i doszło do naruszenia bezstronności (s. 6). W tych okolicznościach Sąd, kierując się brzmieniem art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.