II SAB/Wr 391/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie: Sędzia WSA Adam Habuda Asesor WSA Dominik Dymitruk (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 lipca 2025 r. sprawy ze skargi A. B. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Dolnośląskiego do załatwienia sprawy; IV. dalej idącą skargę oddala; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. A. B. (dalej: skarżąca), pismem z dnia 12 lutego 2025 r., wniosła skargę na przewlekłość Wojewody Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda, organ) w sprawie o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej. Zarzucając organowi naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 i art. 36 k.p.a., wniosła o stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłości, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi; przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 7 000 zł; zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, wskazując, że 15 kwietnia 2022 r. weszła w życie ustawa z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 830). Nowela ta wprowadziła art. 100c do cytowanej ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, zgodnie z którym w okresie do dnia 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie przez wojewodów spraw dotyczących cudzoziemców nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu. Nadto jak wskazał Wojewoda, termin dotyczący nierozpoczęcia lub zawieszenia biegu postępowania został do przedłużony początkowo do dnia 24 sierpnia 2023 r., a ostatecznie do dnia 4 marca 2024 r. W okresie tym nie stosuje się przepisów o bezczynności organu prowadzącego postępowanie w sprawach zezwoleń pobytowych, organ nie ma też obowiązku powiadamiania strony o niezałatwianiu sprawy w terminie, jak również nie wymierza się organowi grzywny, ani nie zasądza od niego sum pieniężnych za niewydanie rozstrzygnięć w terminach. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935ze zm.; dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przechodząc wobec tego do merytorycznego rozpoznania skargi na bezczynność Wojewody w procedowaniu wniosku skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę w pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że w myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie przezeń postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawy ze skarg w przedmiocie bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania mogą być rozpoznawane przez sąd administracyjny w trybie uproszczonym – co też miało miejsce w niniejszej sprawie. W świetle art. 53 § 2b p.p.s.a. szczególnym formalnym wymogiem dla skutecznego wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest to, aby została ona poprzedzona ponagleniem skierowanym do właściwego organu. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że skarżąca wniosła wymagane ponaglenie w dniu 14 marca 2023 r. W dalszej kolejności Sąd wskazuje, że pojęcie "przewlekłość" zdefiniowane zostało w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. jako prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Przewlekłość postępowania zachodzi, gdy postępowanie jest długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa zbyt długo, przez okres którego nie uzasadnia konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Przewlekłość zachodzi gdy organ podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, jak również wówczas gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego, z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej, wydłużenia czasu trwania postępowania. W rozpoznawanej sprawie doszło do tak rozumianej przewlekłości w postępowaniu organu. Zgodnie z art. 12 k.p.a. organ administracji publicznej powinien działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1), a sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2). Wskazany przepis normuje jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego – zasadę szybkości, a więc osiągania końcowego celu postępowania administracyjnego w najkrótszym możliwym czasie. Realizacja wskazanej zasady jest zagwarantowana przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy oraz ustanawiającymi środki ochrony przed przewlekłością i bezczynnością organów administracji publicznej, a także statuującymi odpowiedzialność pracownika organu administracji publicznej. Zgodnie z art. 35 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Na podstawie art. 35 § 4 k.p.a. przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 i 2a. W stanie prawnym, który obowiązywał w dacie wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie, art. 210 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2021 r. poz. 2354 ze zm.) – stosowany odpowiednio w postępowaniu o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej na mocy odesłania zawartego w art. 223 tej ustawy – stanowił, że postępowanie w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt stały powinno zakończyć się nie później niż w ciągu 3 miesięcy od dnia jego wszczęcia, a postępowanie odwoławcze - w ciągu 2 miesięcy od dnia otrzymania odwołania. Z kolei mocą ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2022 r., poz. 91, dalej: ustawa nowelizująca), która weszła w życie z dniem 29 stycznia 2022 r., zmieniono wskazany art. 210 ustawy o cudzoziemcach w tej sposób, że termin wydania decyzji w niniejszej sprawie przewidziano na 6 miesięcy, liczony jednakże od określonych zdarzeń (art. 210 ust. 2). Co istotne, przepisy przejściowe zawarte w art. 13 ust. 1 ustawy nowelizującej nakazywały do postępowań wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie tej ustawy stosowanie przepisów nowych. W sprawie mamy do czynienia z przewlekłością Wojewody rozumianą w przedstawiony wyżej sposób. Takie stanowisko potwierdza analiza prowadzenia postępowania przed tym organem administracji. Wnioskiem złożonym osobiście w dniu 11 sierpnia 2021 r. skarżąca wystąpiła do Wojewody o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej. Pomimo wystąpienia w dniu 31 sierpnia 2021 r. do odpowiednich służb w celu wskazania, wjazd i pobyt cudzoziemca stanowi zagrożenia dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego, dalszych czynności w postępowaniu organ nie podjął aż do dnia 28 listopada 2024 r., kiedy to wezwał skarżącą do uzupełnienia wniosku pobytowego. Należy podkreślić, że do dnia dokonania przez ustawodawcę zmian w ustawie o cudzoziemcach w zakresie terminu wydania decyzji o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, tj. art. 210 tej ustawy, dotychczasowy przewidziany w tym przepisie termin upłynął, zaś organ nie podjął jakichkolwiek czynności zmierzających do oceny kompletności wniosku pobytowego. Dokonał tego dopiero w dniu 28 listopada 2024 r. Nie ulega także wątpliwości, że wskazany termin upłynął jeszcze przed wejściem w życie regulacji wynikających z ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 830), tj. przed dniem 15 kwietnia 2022 r. Na mocy tych przepisów wprowadzony został do ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa art. 100c. Stosownie do ust. 1 wskazanego artykułu, w okresie do 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie wskazanych w nim spraw w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Jak stanowi natomiast art. 100c ust. 3 w okresie do 31 grudnia 2022 r.: 1) przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się; 2) organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. W myśl art. 100c ust. 4 tej ustawy, zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Mając na względzie dotychczasowe uwagi i ustalenia, Sąd uznał, że Wojewoda dopuściło się zarzucanej mu przewlekłości w wydaniu rozstrzygnięcia kończącego postępowanie administracyjne, o czym orzeczono na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (pkt I sentencji wyroku). Przewlekłość organu w niniejszej sprawie nie miała jednak – w ocenie Sądu –charakteru rażącego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że z reguły dopiero co najmniej kilkunastokrotne przekroczenie maksymalnego terminu wyznaczonego przez prawodawcę na załatwienie sprawy jest przekroczeniem na tyle dużym, a przez to też i oczywistym, że nie będzie budziło wątpliwości odnośnie uznania go za przekroczenie znaczące (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2059/22). Należało uwzględnić także zmianę przepisów w zakresie tak nowego terminu załatwienia sprawy, jak również zawieszenia jego biegu w związku z wejściem w życie wzmiankowanej ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw. W rezultacie Sąd stwierdził (pkt II sentencji wyroku), że przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd umorzył jednocześnie postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy (pkt III sentencji wyroku), biorąc pod uwagę, że Wojewoda dokonał załatwił sprawę decyzją z dnia 20 marca 2025 r. Zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd oddalił skargę w zakresie żądania przyznania skarżącej sumy pieniężnej (pkt IV sentencji wyroku), o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Należy podkreślić, że nawet w przypadku stwierdzenia, że bezczynności organu miała postać kwalifikowaną, ustawodawca nie zobowiązał sądu do automatycznego wymierzenia organowi grzywny czy też przyznania każdemu skarżącemu sumy pieniężnej. Kwestie te pozostawił uznaniu sądu. W warunkach sprawy Sąd nie dopatrzył się argumentów przemawiających za uwzględnieniem żądania skarżącej. O kosztach postępowania (pkt V sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 z późn. zm.). Na koszty postępowania złożyła się kwota 100 zł uiszczona tytułem wpisu sądowego od skargi, kwota 480 zł tytułem kosztów zastępstwa procesowego oraz kwota 17 zł uiszczona tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Sąd orzekł w sprawie na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.