II SAB/Wr 394/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Asesor WSA Marta Pawłowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II w dniu 18 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi A. F. na przewlekłość Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie wydania polskiego dokumentu podróży dla cudzoziemca I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu lub dokonania czynności; IV. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skargą z 18.02.2025 r. A. F. zarzucił Wojewodzie Dolnośląskiemu przewlekłość w przedmiocie wydania polskiego dokumentu podróży. Jak wynika z uzasadnienia skargi oraz akt administracyjnych, w dniu 25.09.2024 r. został złożony do organu wniosek skarżącego o wydanie polskiego dokumentu podróży dla cudzoziemca. Organ, pismem z 10.10.2024 r., wezwał stronę do usunięcia braków formalnych wniosku oraz przedłożenia dodatkowej dokumentacji, powołując się na art. 226 i art. 231 ust. 2 ustawy z 12.12.2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2024 r., poz. 769) – dalej "u.o.c.". Odpowiedź strony na wezwanie wpłynęła do organu dnia 30.10.2024 r. Skarżący pismem z 31.01.2025 r. wniósł ponaglenie. Wskazał, że w dniu 28.01.2025 r. stracił ważność jego paszport. Mając powyższe okoliczności na względzie w skardze zażądano: stwierdzenia przewlekłości prowadzenia postępowania, która miała charakter rażący oraz zobowiązanie organu do dokonania w wyznaczonym terminie czynności. W odpowiedzi na skargę z 17.03.2025 r. Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Organ przyznał, że w dniu 30.10.2024 r. skarżący dokonał korekty wniosku oraz przedłożył kopię ważnego do dnia 28.01.2025 r. paszportu, jednakże wobec braku udzielenia skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP, decyzją z 06.03.2025 r. odmówił wydania polskiego dokumentu podróży dla cudzoziemca. Ponadto organ zwrócił uwagę na brak podstaw do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa. Wskazał na znaczną ilość wniosków cudzoziemców o zezwolenie na pobyt czasowy oraz problemy organizacyjno-kadrowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Podstawą prawną skargi jest art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - dalej jako "p.p.s.a.", z którego wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania poprzedzającego wydanie aktu lub dokonania czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Według art. 37 § 1 pkt 2 ustawy z 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775, ze zm.) – dalej jako "k.p.a." "przewlekłość" zachodzi wówczas, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. W przypadku polskiego dokumentu podróży dla cudzoziemca formę decyzji administracyjnej, a co za tym idzie przepisy k.p.a., stosuje się jedynie w przypadku odmowy wydania lub wymiany takiego dokumentu (art. 257 ust. 2 u.o.c.). Określone w k.p.a. ogólne zasady postępowania oraz wskazana w powołanym przepisie definicja "przewlekłości" powinny jednak znaleźć odpowiednie zastosowanie także przy realizacji czynności materialno-technicznej w postaci wydania polskiego dokumentu podróży. Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie wystąpiła opieszałość w działaniu organu, którą kwalifikować należy jako przewlekłe prowadzenie postępowania. Z przepisów art. 252 – 259 u.o.c., regulujących czynności wydania polskiego dokumentu podróży dla cudzoziemca, nie wynika, w jakim konkretnie terminie organ powinien rozpatrzyć wniosek. Oznacza to, że zastosowanie w takim wypadku znajdzie zasada ogólna szybkości i prostoty postępowania (art. 12 k.p.a.), odwołująca się do nieuzasadnionej zwłoki, jako kryterium oceny sprawności postępowania organu. W okolicznościach niniejszej sprawy, od momentu wpływu wniosku (25.09. 2024 r.) do chwili wniesienia skargi na przewlekłości (skarga nadana w dniu 18.02.2025 r.) minęło ponad cztery miesiące. W tym czasie jedyną czynnością organu dokonaną w celu rozpoznania wniosku było wezwanie z 10.10.2024 r. do usunięcia braków formalnych wniosku oraz przedłożenia dodatkowych dokumentów, w tym przedstawienia ważnej decyzji udzielającej zezwolenia na pobyt na terytorium RP. Odpowiedź strony na to wezwanie wpłynęła do organu w dniu 30.10.2024 r. Pozostaje więc okres ponad trzech miesięcy, w którym organ nie wykazywał żadnej aktywności celem rozpatrzenia wniosku. Dopiero po złożeniu niniejszej skargi, w dniu 06.03.2025 r., organ wydał decyzję, którą odmówił skarżącemu wydania polskiego dokumentu podróży dla cudzoziemca. Oczywiście w realiach oceny opieszałości w prowadzaniu w ten sposób zakończonego postępowania należy mieć na uwadze, że wydanie polskiego dokumentu podróży dla cudzoziemca było ściśle uzależnione od wyniku postępowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia pobytowego, tym niemniej wiedzę o braku posiadania takiego zezwolenia organ posiadał co najmniej od 30.10.2024 r. W ocenie Sądu, taki stan rzeczy jednoznacznie wskazuje na opieszałość działania organu, która wypełnia znamiona przewlekłości, o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Jak wynika z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Wobec odmowy wydania polskiego dokumentu podróży dla cudzoziemca (decyzją z 06.03.2025 r.), Sąd umorzył postępowanie sądowoadministacyjne w przedmiocie zobowiązania Wojewody do wydania aktu lub dokonania czynności w sprawie, o czym orzekł w pkt III sentencji wyroku. Jak wynika z art. 149 § 1a p.p.s.a., stwierdzając przewlekłość lub bezczynność organu sąd jednocześnie stwierdza, czy przewlekłość lub bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. "Rażące" naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności lub przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Jednakże w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (wyrok NSA z 17.05.2019 r., sygn. akt I OSK 2171/17). Braki kadrowe oraz duży wpływ spraw do organu wymagających ich załatwienia w drodze decyzji administracyjnej nie stanowią usprawiedliwionego uzasadnienia zwłoki w rozpoznaniu sprawy administracyjnej. Okoliczności te wiążą się z niedochowaniem przez organ należytej staranności w zabezpieczeniu dostatecznej obsady kadrowej zapewniającej terminowe załatwianie spraw administracyjnych i odpowiedniego zorganizowania postępowania administracyjnego, obejmującego również egzekwowanie od pracowników obowiązków w takim okresie, aby wydanie decyzji kończącej postępowanie prowadzone przez organ nastąpiło w rozsądnym terminie (wyrok NSA z 25.07.2019 r., sygn. akt II OSK 1233/19). Uwzględniając powyższe kryteria stwierdzić należy, że w kontrolowanej sprawie przewlekłość ze strony organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt II sentencji wyroku). Jest faktem znanym powszechnie znaczny wzrost wniosków cudzoziemców składanych do organu w krótkim okresie czasu. Jakkolwiek okoliczności te wskazują na obiektywne trudności w sprawnym prowadzeniu postępowania, to jednak na chwilę obecną nie są to już okoliczności nowe, które mogłyby organ zaskoczyć i paraliżować jego pracę. Zjawisko wpływu znacznej ilości wniosków o zezwolenie na pobyt stanowi aktualnie już standard. Zjawisko to występuje od wielu lat i był to wystarczający czas, by stworzyć organizacyjne warunki niezbędne do rozpatrywania wniosków w rozsądnym terminie. Dlatego też obecnie nie może ono stanowić usprawiedliwienia dla sytuacji znacznych opóźnień w rozpatrywaniu wniosków. Należy podkreślić, że okres zwłoki liczony od chwili udzielenia przez skarżącego odpowiedzi na wezwanie organu do chwili wpływu do organu skargi, wynosił ponad 3 miesiące, przy czym chodziło w tym przypadku wyłącznie o czynność materialno-techniczną w postaci wydania polskiego dokumentu podróży cudzoziemcowi. Nieskomplikowany charakter niniejszej sprawy przesądza o tym, że termin jej załatwienia powinien wynosić co do zasady miesiąc (tak WSA we Wrocławiu w wyroku z 25.01.2024 r., sygn. akt II SAB/Wr 408/23). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt IV sentencji wyroku). Sąd rozpoznał skargę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.