II SAB/Wr 4/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kremis (sprawozdawca), Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz, Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak, Protokolant Izabela Krajewska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 lutego 2009r. sprawy ze skargi D. i M. W., M. i J. W. na bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. w przedmiocie prowadzenia robót budowlanych polegających na remoncie i przebudowie zniszczonego budynku gospodarczego oddala skargę U Z S A D N I N I E Pismem z dnia 9 czerwca 2005 r. (po uprzednim złożeniu zażalenia na bezczynność do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W.) skarżący wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. Sąd ten uznał, że skarżona jest bezczynność Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. i sprawę przekazał według właściwości do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W skardze podniesiono, że kompetentne organy "uchylają się od podjęcia merytorycznych decyzji w sprawie dzikich inwestycji Z. na działce [...] i [...]", a ostatecznie żądanie zostało sprecyzowane w ten sposób, że "chodzi o stwierdzenie bezczynności WINB we W. i wydanie nakazu rozbiórki budynku gospodarczego" (przedstawionego na rysunku w piśmie procesowym z dnia 9 lutego 2009 r.). Chodzi o to, że "organy uporczywie wydają kolejne decyzje w trybie art. 50 Prawa budowlanego, podczas gdy sam upływ terminu z orzeczeń wydanych w trybie tego przepisu wymagał wydania przez WINB decyzji w trybie art. 48 Prawa budowlanego". W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skarga nie może zostać uwzględniona. Wskazać bowiem należy, że w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4 (art. 3 § 1 w związku z § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270), Zgodnie z art. 61 § 1 kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony stanowi dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 kpa). Wszczęte postępowanie administracyjne musi być zakończone załatwieniem sprawy. Organ administracyjny załatwia sprawę w drodze wydania decyzji, chyba że przepisy postępowania stanowią inaczej (art. 104 § 1 kpa). Nawet jeśli postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe organ administracji państwowej (samorządowej) nie może odstąpić od załatwienia sprawy. W takim przypadku wydaje decyzję o umorzeniu postępowania (art. 105 § 1 kpa). Wobec powyższego do sądu administracyjnego można wnieść skargę gdy w ustalonym w przepisach prawa terminie organ administracji publicznej w przypadkach określonych w art. 3 § 1 pkt 1-4 ustawy, nie wydał orzeczenia, aktu lub nie podjął czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przez bezczynność należy rozumieć zarówno brak działania ze strony organu administracji jak i odmowę podjęcia czynności w tym wydania określonego aktu. Skarga na bezczynność może być wniesiona tylko w tych wypadkach, gdy przepis prawa przewiduje działanie, a organ pozostaje w zwłoce. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przewidują maksymalne terminy, w których powinno nastąpić załatwienie sprawy przez wydanie decyzji, np. dla organu pierwszej instancji w przeciągu miesiąca, a w sprawach szczególnie skomplikowanych nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania dla organu odwoławczego w ciągu miesiąca - art. 35 § 3 kpa. Sprawa będąca przedmiotem skargi do sądu administracyjnego stanowi skargę na "brak wydania decyzji w trybie art. 48 Prawa budowlanego." Aby w postępowaniu kompetentnych organów można było mówić o bezczynności, należy wskazać, że z mocy przepisów prawa materialnego i procesowego, załatwienie sprawy powinno nastąpić w formie decyzji pozytywnej lub negatywnej, gdyż wszczęte postępowanie na podstawie wyżej powołanych już przepisów art. 104 § 1 kpa w związku z art. 61 § 1 kpa musi być zakończone załatwieniem sprawy w formie przewidzianej przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ nie może odstąpić od załatwienia sprawy w sytuacji kiedy zarówno przepisy prawa materialnego jak i prawa procesowego obligują do działania. Z akt administracyjnych wynika, że skarżący wyczerpali tryb zażaleniowy. Spełniona została więc przesłanka dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego w świetle art. 52 § 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, według którego skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Z treści zaś art. 83 ust 1 Prawa budowlanego (t. j. Dz. U. z 2006 r. Nr 156 poz.1118 ze zm.) wynika, (między innymi), że do właściwości powiatowego inspektora nadzoru budowlanego jako organu pierwszej instancji należą zadania i kompetencje, o których mowa w art. 40 ust. 2, art. 41 ust. 4, art. 44 ust. 1, art. 48-51, art. 54, art. 55, art. 57 ust. 4, 7 i 8, art. 59, art. 59a, art. 59c ust. 1, art. 59d ust. 1, art. 59g ust. 1, art. 62 ust. 1 pkt 3 i ust. 3, art. 65, art. 66, art. 67 ust. 1 i 3, art. 68, art. 69, art. 70 ust. 2, art. 71a, art. 74, art. 75 ust. 1 pkt 3 lit. a, art. 76, art. 78 oraz art. 97 ust. 1. Natomiast stosownie do ustępu 2 omawianego przepisu organem wyższego stopnia w stosunku do powiatowego inspektora nadzoru budowlanego jest wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego. Reasumując, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. nie posiada ustawowych kompetencji, aby orzekać w pierwszej instancji w przedmiocie rozbiórki budynku gospodarczego, do czego dążą skarżący. W efekcie takie żądanie musi skutkować oddaleniem skargi wobec podmiotu, który w zarzucanym zakresie w bezczynności nie pozostaje. Na marginesie można wskazać, że w myśl art. 156 § 1 pkt 1 kpa wydanie decyzji administracyjnej przez organ z naruszeniem przepisów o właściwości prowadzi do jej nieważności. Nadto, godzi się także zauważyć, ze organy nadzoru budowlanego (co do zasady) podjęły działania w wyniku żądań skarżących i wydały decyzje w sprawie, a jedynie sam sposób ich załatwienia nie satysfakcjonuje strony skarżącej. Dodatkowo można także wskazać, że jak wynika z dołączonych do odpowiedzi akt administracyjnych, już po wniesieniu skargi (1 czerwca 2006 r.) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wydał (jako organ drugiej instancji, zgodnie z posiadanymi kompetencjami, w związku z odwołaniem skarżących) decyzję nr [...] w zakresie nałożenia na współwłaścicieli działki [...] AM -1 w N. D. szeregu obowiązków. Jeśli natomiast strona skarżąca dąży do uzyskania orzeczenia o rozbiórce budynku gospodarczego, to w takim przypadku właściwym do ewentualnego wszczęcia postępowania jest organ nadzoru budowlanego stopnia podstawowego. Zatem i w takim przypadku nie może być mowy o bezczynności Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. Reasumując, nie sposób mówić o bezczynności organu określonego w skardze, a co za tym idzie podlega ona oddaleniu, po myśli art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tych względów należało orzec jak na wstępie.