II SAB/Wr 4/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 lipca 2021 r. sprawy ze skargi H. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza S. w sprawie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania nieruchomości postanawia: I. odrzucić skargę, II. zwrócić skarżącemu z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem uiszczonego wpisu sądowego. H. S. (dalej jako: "skarżący") pismem z dnia 3 stycznia 2020 r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę, w której zarzucił Burmistrzowi S. (dalej jako: "organ") przewlekłość w sprawie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania nieruchomości. Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2018 r. skarżący wystąpił o przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania działki [...] powołując się na art. 59 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm., dalej jako: "u.p.z.p."), uzasadniając powyższe potrzebą przywrócenia funkcji drogowej, z uwagi na brak możliwości dojazdu do rzeczonej nieruchomości. W dniu [...] sierpnia 2018 r. organ wydał postanowienie nr [...], którym odmówił wszczęcia postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego postanowieniem z dnia [...] października 2018 r., (nr [...]) uchyliło w całości zaskarżone postanowieniem i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. SKO stwierdziło między innymi, że wykonanie na działce nr [...] ogrodzenia oraz nasadzenia, stanowiło zmianę zagospodarowania terenu niezgodną z zapisami planu miejscowego i organ powinien zastosować wobec właściciela, bądź użytkownika wieczystego działki nr [...] konsekwencje prawne, o których stanowi art. 59 ust. 3 u.p.z.p., wszczynając uprzednio postępowanie. Burmistrz S. pismem z dnia [...] marca 2019 r. zawiadomił skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie sposobu użytkowania terenu na działce nr [...], wskazując jako podstawę prawną art. 59 ust. 3 u.p.z.p. Skarżący w dniu [...] marca 2019 r. wniósł za pośrednictwem Burmistrza ponaglenie kierowane do organu wyższego stopnia, które zostało przekazane do SKO w dniu [...] marca 2019 r. Organ wyższego stopnia w dniu [...] marca 2019 r. wydał postanowienie stwierdzającego, że Burmistrz dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania oraz wyznaczyło 30 dniowy termin załatwienia sprawy. Organ I stopnia decyzją z dnia [...] maja 2019 r. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie zmiany sposobu użytkowania terenu na działce nr [...], uzasadniając, że właścicielem nieruchomości jest Gmina S., wobec czego postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Skarżący w dniu [...] stycznia 2020 nadał w placówce pocztowej skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Burmistrza. W uzasadnieniu, skarżący podniósł, że zainicjował postępowanie administracyjne wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2018 r. i od tego czasu organ nie podjął żadnych czynności zmierzających do załatwienia sprawy. Podkreślił również, że od dnia złożenia wniosku upłynęły trzy lata, a zachowanie organu świadczy o celowym i świadomym pozostawaniu w przewlekłości oraz wydłużaniu postępowania. Wskazano ponadto, że przewlekłość w niniejszej sprawie będzie miała charakter rażącego naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Jednocześnie organ wniósł o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") do czasu rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny zagadnienia prawnego, które ma bezpośredni wpływ na wynik niniejszego postępowania. Organ zauważył, że niezwłocznie po rozpatrzeniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu złożonego przez skarżącego ponaglenia, podjął czynności w sprawie i wydał decyzję administracyjną. Decyzja ta uzyskała status ostatecznej jeszcze przed złożeniem przez skarżącego skargi w sprawie przewlekłości organu. Sąd postanowieniem z dnia 6 maja 2020 r. zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne, uzasadniając, że nie budzi wątpliwości znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, stanowisko NSA w sprawie o sygn. akt II OSK 3732/18, w której zarzucono organowi I instancji przewlekłość już po wydaniu w sprawie ostatecznej decyzji. W związku z rozpoznaniem przez NSA zagadnienia prawnego w dniu 2 września 2020 r. dot. wniesienia skargi na przewlekłość po zakończeniu postępowania i wydaniu ostatecznej decyzji, przedstawionego przez skład orzekający NSA postanowieniem z dnia 6 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 3732/18, do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów, Sąd na podstawie art. 128 § 1 pkt 4 p.p.s.a. postanowił podjąć niniejsze postępowanie postanowieniem z dnia 30 czerwca 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył co następuje: Zgodnie z art. 58 § 1 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę: 1) jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego; 2) wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia; 3) gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi; 4) jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona; 5) jeżeli jedna ze stron nie ma zdolności sądowej albo jeżeli skarżący nie ma zdolności procesowej, a nie działa za niego przedstawiciel ustawowy albo jeżeli w składzie organów jednostki organizacyjnej będącej stroną skarżącą zachodzą braki uniemożliwiające jej działanie; 5a) jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego; 6) jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. W realiach niniejszej sprawy skarżący wniósł w dniu 3 stycznia 2021 r. (data nadania w placówce pocztowej) skargę na przewlekłe prowadzenie przez Burmistrza S. postępowania w sprawie z jego wniosku z dnia [...] sierpnia 2018 r., w którym żądał wydania decyzji przywracającej poprzedni sposób zagospodarowania działki nr [...] w Z. Podstawę materialnoprawną tego żądania stanowi przepis art. 59 ust. 3 u.p.z.p. dotyczący zmiany zagospodarowania terenu bez uzyskania stosownej decyzji. Z akt sprawy wynika, że w związku z wnioskiem skarżącego, na skutek postanowienia SKO z dnia [...] października 2018 r. organ umorzył postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania na działce nr [...] w Z., wskazując jako podstawę art. 59 ust. 3 u.p.z.p. Zakres tego postępowania obejmował zatem tę samą materialnoprawną podstawę działania, którą wskazał skarżący w swoim wniosku. W istocie dotyczył zatem tego samego przedmiotu. Postępowanie powyższe zakończono decyzją o umorzeniu postępowania z dnia [...] maja 2019 r., którą doręczono dorosłemu domownikowi skarżącego w dniu [...]maja 2019 r. Należy więc stwierdzić, że niniejsza skarga dotyczy postępowania zakończonego opisaną wyżej ostateczną decyzją administracyjną. Dopuszczalność skargi na przewlekłość w postępowaniu zakończonym wydaniem ostatecznej decyzji administracyjnej, była rozbieżnie oceniana w orzecznictwie sądów administracyjnych. Część orzecznictwa przyjmowała, że zakończenie postępowania przed wniesieniem skargi stanowić będzie okoliczność wyłączającą uwzględnienie takiej skargi. Można było jednak spotkać się również ze stanowiskiem odmiennym, wynikającym z uznania konieczności ochrony skarżących poprzez przyznanie im prawa do uzyskania wyroku stwierdzającego przewlekłość. Sąd przychyla się do poglądu o niedopuszczalności wniesienia takiej skargi, podzielając rozważania Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w uzasadnieniu podjętej w dniu 22 czerwca 2020 r. uchwały w składzie 7 sędziów, sygn. akt OPS 5/19. Uchwała dotyczy co prawda wniesienia skargi na bezczynność po zakończeniu postępowania ostateczną decyzją organu I instancji, Sąd jednak oceniając stan faktyczny sprawy, i podzielając stanowisko NSA w przypadku bezczynności, uznał, że zapatrywania zawarte w uchwale będą mieć również zastosowanie w niniejszej sprawie. Podobnie jak w przypadku bezczynności, wniesienie skargi na przewlekłość po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z dnia 14 lipca 2021 r., sygn. akt I GSK 632/21; postanowienie NSA z dnia 18 czerwca 2021 r., sygn. akt III OSK 4824/21). Przede wszystkim, uzasadniając powyższe, Sąd wskazuje, że zarówno skarga na bezczynność, jak i na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego mają na celu doprowadzenie do usunięcia niezgodnego z prawem stanu postępowania, które nie jest prowadzone zgodnie z przepisami postępowania odnoszącymi się do terminowości i sprawności prowadzenia spraw. W myśl stanowiska przyjętego w przywołanej powyżej uchwale NSA, stan faktyczny w sprawie skargi powinien być aktualny, a nie historyczny. Zwrot "w każdym czasie" określony w art. 53 § 2b p.p.s.a., odnoszący się do dopuszczalności skargi, należy interpretować, zważając na istniejący w terminie wniesienia skargi stan naruszenia prawa w postaci przewlekłości lub bezczynności. Podobnie jak w przypadku bezczynności, dopuszczenie otwartego terminu do wniesienia skargi na przewlekłość naruszyłoby przyjęty w procedurze administracyjnej i sądowoadministracyjnej system wnoszenia środków zaskarżenia ograniczonych terminem. Rozwiązanie takie wpłynęłoby na pewność prawną jednostki oraz funkcjonowanie systemu prawnego. Istotny również jest w tym przypadku aspekt praktyczny dopuszczalności skargi na bezczynność lub przewlekłość wniesionej po wielu latach od zakończenia postępowania prawomocnym aktem administracyjnym. Organy administracji oraz sądy administracyjne byłyby wobec przyjęcia stanowiska dopuszczalności takiej skargi zobowiązane do rozstrzygania w sprawach zakończonych, zamiast zajmować się aktualnymi postępowaniami. Mogłoby to prowadzić do sytuacji zaangażowania organów państwowych w sprawach, w których skarżący ukierunkowani są celami pozaprawnymi. Ponadto, wszczynanie postępowań sądowoadministracyjnych ze skargi na przewlekłość lub bezczynność mających charakter historyczny byłoby sprzeczne z celem jaki ma zostać osiągnięty poprzez osiągnięcie rozstrzygnięcia przeciwdziałającemu stanowi naruszającemu prawo. W realiach niniejszej sprawy organ w dniu [...] maja 2019 r. wydał decyzję umarzającą postępowanie administracyjne. Skarga na przewlekłość została wniesiona pismem z dnia 3 stycznia 2020 r. (doręczonym 7 stycznia 2020 r.), wobec czego należy uznać, że na dzień złożenia skargi stan niezgodny z prawem ustał. Wobec powyższego na dzień wniesienia skargi nie można było stwierdzić istnienia przedmiotu kontroli sądu administracyjnego, jakim jest przewlekłość. Skarga była więc niedopuszczalna, z uwagi na przeszkodę w jej rozpoznaniu merytorycznym, w postaci zakończenia postępowania administracyjnego przez Burmistrza, przed wniesieniem przedmiotowej skargi. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w pkt I sentencji postanowienia. O zwrocie kosztów orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 ww. ustawy (pkt II sentencji postanowienia).