II SAB/Wr 40/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Olga Białek (sprawozdawca), Sędziowie: sędzia WSA Alicja Palus, sędzia WSA Władysław Kulon, , po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi W. P. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu administracyjnego w odniesieniu do nieruchomości położonych we L. przy ul. W. oraz przy ul. D. W.; II. zobowiązuje Wojewodę D. do załatwienia wniosku strony w części dotyczącej nieruchomości położonej we L. przy ul. S. przez wydanie decyzji w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; III. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Pismem z dnia 14 września 2016 r. W. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Wojewody D. w sprawie dotyczącej wydania decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez jego poprzedników prawnych nieruchomości, poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Skarżący w uzasadnieniu skargi wskazał, że o wydanie ww. decyzji wystąpił do Wojewody D. z wnioskiem z dnia 16 grudnia 2008 r. Dotyczył on trzech nieruchomości położonych we L. przy ul. W., S. i przy ul. D.. Postanowieniem z dnia 29 kwietnia 2011 r. skierowanym do skarżącego, Wojewoda D. wskazał, że przedmiotowe postępowanie nie może zakończyć się w terminie określonym w art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 23 - dalej "k.p.a."). Wyznaczył tym samym nowy termin załatwienia sprawy, tj. do dnia 31 grudnia 2012 r. Terminu tego nie dochowano. W związku z powyższym, postanowieniem z dnia 24 czerwca 2014 r. Wojewoda D. ponownie wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy, tj. do dnia 30 czerwca 2015 r. Wobec tego, że niniejszego terminu również nie dochowano, skarżący złożył zażalenie z dnia 9 lipca 2015 r. do Ministra Skarbu Państwa na bezczynność Wojewody D. w sprawie dotyczącej wydania decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej. Postanowieniem z dnia 20 listopada 2015 r. Minister Skarbu Państwa uznał zażalenie skarżącego za zasadne i wyznaczył Wojewodzie D.emu termin dwóch miesięcy na wydanie rozstrzygnięcia w sprawie liczony od dnia otrzymania postanowienia wraz z aktami sprawy. W odpowiedzi na skargę z dnia 12 października 2016 r. Wojewoda D. wniósł o oddalenie skargi. Przedstawił jednocześnie szereg czynności procesowych jakie zostały podjęte w toku rozpatrzenia przedmiotowej sprawy zainicjowanej wnioskiem W. P. z dnia 16 grudnia 2008 r., tj.: 1. wydanie postanowienia z dnia 29 kwietnia 2011 r. informujące stronę o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie i wyznaczające nowy termin rozpatrzenia wniosku, tj. do dnia 31 grudnia 2012 r., 2. zwrócenie się z pismem z dnia 21 stycznia 2013 r. do Starostwa Powiatowego w S. z prośbą o udzielenie informacji, czy właściciele pozostawionych nieruchomości oraz ich spadkobiercy nie nabyli na terenie powiatu strzelińskiego prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego Skarbu Państwa z zaliczeniem na poczet ceny wartości mienia nieruchomego pozostawionego poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r., 3. zawiadomienie pismem z dnia 17 lipca 2013 r. pozostałych Wojewodów o toczącym się postępowaniu w sprawie wydania decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej, w związku z brakiem informacji o miejscu zamieszkania części spadkobierców uprawnionych do rekompensaty, tj. A. J. oraz M. Ł., a co za tym idzie przypuszczeniu, że ww. postępowanie administracyjne toczyło się lub toczy przed innymi organami administracji publicznej, 4. wezwanie pismem z dnia 22 sierpnia 2013 r. strony do uzupełnienia w terminie 6 miesięcy od dnia otrzymania wezwania braków wniosku z dnia 16 grudnia 2008 r., w trybie art. 6 ust. 6 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 2042 ze zm. - dalej "ustawa z dnia 8 lipca 2005 r."), poprzez przedstawienie dodatkowych dowodów określających powierzchnię działki siedliskowej w odniesieniu do nieruchomości pozostawionej przez J. i M. P. we L. przy ul. W.; należy w tym miejscu stwierdzić, że skarżący wykonał niniejszy obowiązek składając dnia 7 stycznia 2014 r. w D. Urzędzie Wojewódzkim stosowne oświadczenie, 5. wyznaczenie nowego terminu załatwienia sprawy, tj. do dnia 30 czerwca 2015 r. postanowieniem z dnia 24 czerwca 2014 r. z uwagi na niezałatwienie sprawy w terminie do dnia 31 grudnia 2012 r., 6. zwrócenie się z pismem z dnia 22 października 2015 r. do Urzędu Miejskiego w S. o udzielenie informacji, czy właściciele pozostawionych nieruchomości lub ich spadkobiercy nie nabyli na terenie gminy S. prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa z zaliczeniem na poczet wartości mienia nieruchomego pozostawionego poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej, w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r., 7. wydanie trzech postanowień z dnia 19 września 2016 r., w których to Organ dokonał pozytywnej oceny spełniania przez wniosek W. P. wymogów, o których mowa w ustawie z dnia 8 lipca 2005 r. (w stosunku do wszystkich, tj. trzech nieruchomości objętych wnioskiem) oraz wezwał skarżącego do przedłożenia w terminie trzech miesięcy od dnia otrzymania postanowień, oświadczeń o wybranej formie realizacji prawa do rekompensaty oraz operatów szacunkowych odnoszących się oddzielnie do każdej z nieruchomości, sporządzonych przez rzeczoznawcę majątkowego. Należy dodać, że w związku z zarządzeniem z dnia 9 stycznia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zwrócił się z wezwaniem do Wojewody D. o nadesłanie w terminie 7 dniu od dnia otrzymania wezwania, oświadczenia na temat aktualnego stanu postępowania w sprawie wydania na rzecz W. P. decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. W odpowiedzi na ww. wezwanie organ poinformował, że: 1. decyzją z dnia [...] r., sygn. sprawy [...] potwierdził, że W. P. przysługuje prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez M. P. i S. P. nieruchomości we L. przy ul. W., tj. poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, 2. decyzją z dnia [...] r., sygn. sprawy [...] potwierdził, że W. P. przysługuje prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez A.P. nieruchomości we L. przy ul. D., tj. poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, 3. pismem z dnia [...] r. sygn. sprawy [...] poinformował skarżącego, że przedłożony operat szacunkowy z dnia 7 grudnia 2016 r. określający wartość nieruchomości pozostawionej przez M. Ł., A. J. i A. P. we L. przy ul. S. nie może stanowić podstawy do wydania decyzji w przedmiotowej sprawie, w związku z czym wezwał skarżącego do przedłożenia prawidłowego operatu szacunkowego w terminie trzech miesięcy od dnia otrzymania ww. pisma. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm. ). zwanej nadal P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. W myśl bowiem art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2), że dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Zgodnie z art. 119 pkt 4 P.p.s.a. Sąd rozpoznał sprawę w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie jest skarga na bezczynność Wojewody D. w rozpoznaniu sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącego z 16 grudnia 2008 r. o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez jego poprzedników prawnych nieruchomości poza obecnymi granicami kraju. Przystępując do oceny przebiegu postępowania Sąd miał na uwadze, że postępowanie w sprawie której przebieg został poddany kontroli, znajduje oparcie w przepisach ustawy z dnia 8 lipca 2005 r o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. 2014, poz. 1090 - dalej u.r.p.r) i jest postępowaniem administracyjnym prowadzonym przy zastosowaniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie administracyjne zdefiniować można jako pewien ciąg czynności zmierzających do załatwienia sprawy administracyjnej. W świetle regulacji kodeksowych organ administracji załatwia sprawę przez wydanie decyzji administracyjnej chyba, że przepisy stanowią inaczej (art. 104 k.p.a.). Z tego względu za czas trwania postępowania należy uznać okres od wpłynięcia wniosku strony (wszczęcie postępowania na zasadzie skargowości) do jego załatwiania w formie decyzji (lub innej o ile stanowią tak przepisy). Zważyć również należy, że kodeks postępowania administracyjnego zobowiązuje organy administracji do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z przepisem art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Nadto według art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ administracji obowiązany jest zawiadomić strony podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn od niego niezależnych (art. 36 § 2 k.p.a.). Podane powyżej terminy załatwienia sprawy oznaczają okres, w którym dana sprawa powinna być rozstrzygnięta w formie decyzji. Wskazać także należy, że pod pojęciem bezczynności organu przyjmuje się w uproszczeniu sytuację, w której organ nie załatwia sprawy w ustawowym terminie, a więc nie rozstrzyga jej merytorycznie lub nie zakańcza formalnie w tym czasie, i ta sytuacja nie ma prawnego usprawiedliwienia. Przy czym, poza zakresem kontroli sądu w sprawie ze skargi na bezczynność organu pozostaje prawna poprawność procedowania przez organ Oznacza to, że sąd nie wnika w merytoryczną i procesową zasadność czynności procesowych, a bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie zostało wydane orzeczenie administracyjne albo została dokonana stosowna czynność. Zakres badania przez sąd sprawy ze skargi na bezczynność organu administracji publicznej sprowadza się w pierwszym rzędzie do rozważenia, czy w ustalonym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie, a następnie czy uczyniono to w przepisanym terminie, a dalej czy ewentualne opóźnienie ma swe usprawiedliwienie. Dokonywanie zbędnych czynności procesowych można bowiem zwalczać skargą na przewlekłość postępowania. Natomiast załatwienie sprawy przez organ przed wniesieniem skargi na bezczynność wyklucza w zasadzie możliwość jej uwzględnienia. Odnosząc powyższe uwagi do stanu faktycznego niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że skarga na bezczynność w chwili jej wniesienia była uzasadniona. Postępowanie w niniejszej sprawie wszczęte zostało na wniosek skarżącego 16 grudnia 2008 r. Pomimo, że dotyczyło ono trzech nieruchomości, to organ prowadził jedno postępowanie. Pierwszą czynnością procesową podjętą przez organ, było wyznaczenie w dniu 29 kwietnia 2011 r. nowego terminu załatwienia sprawy – do dnia 31 grudnia 2012 r. Wcześniej aktywność procesową przejawiała strona, która z własnej inicjatywy uzupełniła złożoną wraz z wnioskiem dokumentację. Pomimo zakreślonego przez organ terminu, sprawa nie została w nim załatwiona. Dopiero pismem z dnia 21 stycznia 2013 r. Wojewoda wystąpił o konieczne informacje do Starosty S., a następnie pismem z lipca 2013 r. wystąpił do innych organów z zapytaniem, czy toczyło się postępowanie z wniosku osób uprawnionych do rekompensaty. W dniu 24 czerwca 2014 r. Wojewoda wyznaczył kolejny termin załatwienia sprawy do dnia 30 czerwca 2015 r. W tym terminie sprawa nie została załatwiona. Wojewoda nie załatwił sprawy także w dwumiesięcznym terminie wyznaczonym przez organ wyższego stopnia postanowieniem wydanym w dniu [...] r. Bezsprzecznie do dnia wniesienia skargi, Wojewoda nie załatwił sprawy przez wydanie aktu administracyjnego przekraczając znacznie określone ww. przepisach k.p.a. terminy. Dopiero po wniesieniu skargi na bezczynność, organ wydał postanowienia – odrębne dla każdej z trzech nieruchomości - zawierające pozytywną ocenę spełnienia przez skarżącego wymogu do uzyskania rekompensaty. Jednocześnie wezwał go do przedłożenia operatu szacunkowego w terminie 3 m-cy. W dacie orzekania przez Sąd w obrocie prawnym funkcjonowały już dwie decyzje kończące postępowanie w odniesieniu do dwóch nieruchomości wskazanych we wniosku. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że pomimo, że w chwili wniesienia skargi organ pozostał w bezczynności w rozpatrzeniu sprawy o potwierdzenie prawa do rekompensaty w stosunku do wszystkich trzech nieruchomości wskazanych we wniosku, to wydanie decyzji w dniu [...] r. potwierdzających uprawnienie w związku z pozostawieniem nieruchomości przy ul. W. i D., spowodowało, że w tym zakresie stan bezczynności ustał i na moment wyrokowania, organ nie pozostawał już w zwłoce. Jak podkreśla się w orzecznictwie, przy ocenie zasadności skargi na bezczynność decydujące znaczenie ma stan faktyczny i prawny z momentu orzekania. W konsekwencji podjęcie przez organ aktu po wniesieniu skargi, przesądza o tym, że organ nie pozostaje już w bezczynności a Sąd nie może zobowiązać go do wydania aktu kończącego postępowanie - stosownie do art. 149 p.p.s.a. (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 17 lipca 2014 r. sygn. akt II SAB/Sz 43/14). Z tego też względu orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku. Organ pozostaje jednak dalej w bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego w odniesieniu do trzeciej nieruchomości. Stosownie do art. 149 § U.p.p.s.a. uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Konsekwencją uznania w niniejszej sprawie bezczynności postępowania, jest orzeczenie zawarte w pkt II sentencji wyroku. Wydanie bowiem przez Wojewodę D. niezaskarżalnego postanowienia z dnia [...]., którego podstawę stanowi przepis art. 7 ust. 1 u.r.p.r. dotyczącego nieruchomości przy ul. S. nie stanowi merytorycznego rozstrzygnięcia (załatwienia) sprawy co do istoty. Załatwienie sprawy na gruncie przywołanej ustawy, następuje w formie decyzji administracyjnej o której mowa w art. 5 ust. 3 oraz art. 8 ust. 1 tego aktu. Droga do wydania pozytywnego orzeczenia przebiega w dwóch etapach. W pierwszym etapie - w przypadku pozytywnej oceny spełnienia wymogów - organ wydaje postanowienie na podstawie art. 7 ust. 1 ustawy, w drugim - po uzupełnieniu wniosku - orzeka w formie decyzji administracyjnej na podstawie art. 5 ust. 3 powołanej ustawy. Etapowości postępowania nie ma natomiast w przypadku, gdy wojewoda dokona negatywnej oceny spełnienia wymagań określonych w art. 7 ust. 1. Wówczas obowiązany jest wydać decyzję o odmowie potwierdzenia prawa do rekompensaty na podstawie art. 7 ust. 2 (por. w tym względzie wywody w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 11 lipca 2013 r. II SAB/Po 57/13 CBOSA). W niniejszej sprawie taka sytuacja jednak nie wystąpiła. Zgodnie z art. 149 § 1 zdanie drugie u.p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę jednocześnie stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W konsekwencji uwzględnieniem skargi w rozumieniu ww. przepisu jest również stwierdzenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie organowi grzywny. Przy ocenie, czy do bezczynności w załatwieniu niniejszej sprawy doszło z rażącym naruszeniem prawa, należało uwzględnić, że: "rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań możemy powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty" (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Nadto, w literaturze przedmiotu akceptowanej przez judykaturę wskazuje się, że przy ocenie czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Przy czym stan faktyczny i prawny winien być niewątpliwy (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2013r., I OSK 1204/13). Podzielając stanowisko wyrażone w powołanym wyroku, należy wskazać, że rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 149 § 1 zd. drugie u.p.p.s.a., jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Sąd stwierdza rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. W konsekwencji nie każde naruszenie prawa wskutek bezczynności lub prowadzenia postępowania w sposób przewlekły, będzie naruszeniem rażącym. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być przy tym dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Nie jest bowiem możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń przybiera postać kwalifikowaną. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości Sądu, że stwierdzona bezczynność organu miała charakter rażący. Świadczą o tym liczne i znaczne – trwające kilka miesięcy – przekraczanie terminów do załatwienia sprawy – nie tylko wskazanych w art. 35 § 1 kpa, ale również wyznaczonych przez Wojewodę oraz przez organ wyższego stopnia (art. 36 i 37 kpa). Stan faktyczny niniejszej sprawy wskazuje, w szczególności, że organ nie załatwił sprawy w terminie do dnia 30 czerwca 2015 r., który sam wyznaczył, a następnie pozostawał w bezczynności do dnia wniesienia skargi przez stronę tj. do dnia 16 września 2016 r., pomimo, że nie było już konieczności prowadzenia czynności dowodowych. Czynności mające na celu zakończenie postępowania, organ podjął dopiero na skutek skargi na bezczynność. Z tego względu orzeczono jak w pkt III sentencji wyroku. Reasumując wskazać należy, że wobec przedstawionego wyżej stanu rzeczy, Sąd orzekł w sprawie stosując przepisy art. 161 § 1 pkt 3 oraz art. 149 p.p.s.a.