II SAB/Wr 404/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel, Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz – Kremis (spr.), Sędzia WSA Władysław Kulon, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II w dniu 11 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi E. K. na bezczynność i przewlekłość Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji o udzieleniu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić skarżącemu uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 zł (słownie: sto złotych). Pismem z 5 września 2023 r. E. K. (dalej: strona skarżąca), reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, złożył skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji o udzieleniu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 i 803), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 XI 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Z przytoczonych regulacji wynika, że przedmiotem kontroli sądu administracyjnego może być terminowość (bezczynność) działania administracji publicznej. W zakresie kontroli sądowej mieścić będzie się również np. skarga na bezczynność w sprawie wydania zaświadczenia potwierdzającego złożenie określonych dokumentów. Sąd administracyjny nie może jednak weryfikować każdej sfery działań organów, ale tylko pewien zakres tych działań. Z treści przywołanych przepisów można wywieść generalny wniosek, że bezczynność organów administracji publicznej może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego wówczas, gdy organy te: nie wydają aktów takich jak decyzje, zaskarżalne postanowienia (w sprawach administracyjnych i egzekucyjnych), albo nie wydają innych aktów lub nie podejmują czynności dotyczących praw i obowiązków wynikających z przepisów prawa. Niejako dodatkowo przewidziano także możliwość postawienia przed sądem zarzutu bezczynności w zakresie dotyczącym poszczególnych aktów w toku procedury określonej k.p.a. oraz Ordynacją podatkową (art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a.). Pojęcia bezczynności i przewlekłości zostały zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2023, poz. 775 ze zm.) - dalej jako k.p.a. Z treści przywołanej definicji normatywnej wynika, że organ jest bezczynny jeśli nie załatwi sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi poprzedzone jest w każdym postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Stosownie do art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi jest bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w sprawie wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji o udzieleniu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Stosownie do art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 91) - dalej jako: ustawa zmieniająca, cudzoziemiec, któremu udzielono zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, o którym mowa w art. 114 ust. 1 lub art. 126 ustawy zmienianej w art. 1, w przypadku, o którym mowa w art. 8 ust. 1, jest uprawniony do wykonywania pracy bez konieczności posiadania zezwolenia na pracę, jeżeli są spełnione łącznie następujące warunki: 1) otrzymywane przez niego wynagrodzenie nie jest niższe niż minimalne wynagrodzenie za pracę określone na podstawie art. 2 ustawy z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę (Dz. U. z 2020 r. poz. 2207) bez względu na wymiar czasu pracy oraz rodzaj stosunku prawnego stanowiącego podstawę do wykonywania pracy przez cudzoziemca; 2) cudzoziemiec wykonuje pracę w ramach stosunku pracy lub na podstawie umowy zlecenia; 3) cudzoziemiec w terminie 60 dni od dnia doręczenia decyzji o udzieleniu zezwolenia złożył oświadczenie podmiotu powierzającego wykonywanie pracy, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 21b ustawy zmienianej w art. 3, dotyczące powierzenia mu pracy, na formularzu według wzoru określonego w przepisach wydanych na podstawie ust. 23, i wykonuje pracę na rzecz tego podmiotu na warunkach wynikających z tego oświadczenia, umieszczonych w rejestrze, o którym mowa w art. 428 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy zmienianej w art. 1. Zgodnie natomiast z art. 10 pkt 1 ustawy zmieniającej zezwolenie na pobyt czasowy i pracę, o którym mowa w art. 114 ust. 1 lub art. 126 ustawy zmienianej w art. 1, udzielone w przypadku, o którym mowa w art. 8 ust. 1, wygasa z mocy prawa, jeżeli cudzoziemiec nie złożył w terminie oświadczenia, o którym mowa w ust. 1 pkt 3. Stosownie do pkt. 2 wskazanego przepisu zezwolenie wygasa jeśli warunki wykonywania pracy wskazane w oświadczeniu, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, są niezgodne z ust. 1 pkt 1 lub 2. Tym samym stwierdzenie wygaśnięcia decyzji administracyjnej w drodze wydania aktu administracyjnego wymaga odróżnienia od sytuacji, w której dochodzi do jej wygaśnięcia ipso iure. Przepis art. 10 pkt 1 ustawy zmieniającej, nie upoważnia bowiem wojewody do wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji udzielającej zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Jest to tym bardziej czytelne, że w art. 10. ustawy wskazano, że zezwolenie na pobyt czasowy i pracę, o którym mowa w art. 114 ust. 1 lub art. 126 ustawy zmienianej w art. 1, udzielone w przypadku, o którym mowa w art. 8 ust. 1, wygasa z mocy prawa, jeżeli: 1) cudzoziemiec nie złożył w terminie oświadczenia, o którym mowa w ust. 1 pkt 3; 2) warunki wykonywania pracy wskazane w oświadczeniu, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, są niezgodne z ust. 1 pkt 1 lub 2. W kolejnym przepisie (art. 11) ustawodawca wskazuje wprost, że (a contrario do p. 1) w przypadku, o którym mowa w ust. 10 pkt 2, wojewoda, o którym mowa w ust. 4, wydaje decyzję stwierdzającą wygaśnięcie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, o którym mowa w art. 114 ust. 1 lub art. 126 ustawy zmienianej w art. 1..Należy jednak zastanowić się nad możliwością zastosowania w sprawie art. 162 k.p.a., na co też wskazywano w skardze. Sąd dostrzegając zastosowanie przez ustawodawcę konstrukcji materialnoprawnej wygaśnięcia decyzji z mocy ustawy (w ramach art. 10 pkt 1 ustawy zmieniającej) stwierdza że w sytuacji, gdy ustawodawca nie daje organowi możliwości załatwienia sprawy decyzją zastosowanie art. 162 k.p.a. należy określić jako niedopuszczalne. Podkreślenia wymaga, że w uzasadnieniu do projektu ustawy o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw, ustawodawca wyraźnie wskazał, że tym co odróżnia art. 10 pkt 1 oraz pkt 2 jest okoliczność, że w przypadku art. 10 pkt 2 ustawy zmieniającej wojewoda, do którego oświadczenie zostało złożone, będzie obowiązany wydać decyzję stwierdzającą wygaśnięcie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę ze wskazaniem daty, z którą zezwolenie wygasa (zob. uzasadnienie do projektu ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw, s. 42, https://www.sejm.gov.pl/sejm9.nsf/druk.xsp?nr=1681). W rezultacie wygaśnięcie decyzji na podstawie art. 10 pkt 1 ustawy zmieniającej następuje bezpośrednio na podstawie przepisów prawa (ex lege), bez konieczności podejmowania w tym zakresie jakiejkolwiek decyzji przez organ administracyjny. Zatem jeśli decyzja "wygasa z mocy prawa", to nie prowadzi się w tej sprawie postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga w drodze decyzji administracyjnej. W związku z powyższym należy stwierdzić, że skoro organ nie miał podstaw prawnych do wydania decyzji, postanowienia oraz aktu i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa, to wniesienie skargi w zakresie bezczynności (przewlekłości) organu jest niedopuszczalne. Biorąc powyższe pod uwagę skargę jako niedopuszczalną należało odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Na marginesie dotychczasowych rozważań trzeba dodać, że skarżący domaga się wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji o udzieleniu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę podczas gdy wskazuje, że dopełnił ustawowego obowiązku (k. 14 i n. akt sądowych). O zwrocie wpisu postanowiono na zasadzie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.