II SAB/Wr 41/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Białek (sprawozdawca) Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia NSA Halina Kremis Protokolant Izabela Krajewska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 października 2010 r. sprawy ze skargi M. D. na bezczynność Starosty Powiatu W. w przedmiocie zwrotu działki wchodzącej w skład gospodarstwa zobowiązuje Starostę Powiatu W. do wydania aktu administracyjnego załatwiającego sprawę wszczętą wnioskiem M.D. z dnia [...] r. w terminie 30 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. M. D. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Starosty Powiatu W. "w związku z toczącym się postępowaniem administracyjnym w mojej sprawie w Starostwie Powiatowym we W.". Z przedstawionych Sądowi akt sprawy oraz z uzasadnienia skargi wynika, że skarżący w dniu 14 stycznia 2005 r. wystąpił do Starosty Powiatu W. z wnioskiem o "zwrócenie działek wchodzących w skład gospodarstwa nr[...]". Wnioskodawca wyjaśnił, że jego ojcu P. D. nadano na podstawie aktu nadania z [...] r. gospodarstwo rolne nr [...] o pow. 8,78 ha położone w Ch. W., składające się z działek [...], [...], [...], [...] ,[...]. Według wyjaśnień strony, część tak określonego gospodarstwa została jego ojcu odebrana "w późniejszym czasie z przeznaczeniem pod las". W zamian jego ojciec miał otrzymać odpowiednią ilość ziemi w innym miejscu. Nigdy jednak nie otrzymał ziemi w innym miejscu, natomiast przyznano mu na własność gospodarstwo rolne nr [...] położone w Ch. W. o pow. 4,97 ha (działki nr[...] ,[...] , [...],[...],[...]). Starosta Powiatu W. w wyniku rozpatrzenia sprawy zainicjowanej ww. wnioskiem wydał decyzję z dnia 22 czerwca 2005 r. w której odmówił zwrotu działki wchodzącej w skład gospodarstwa rolnego nadanego P. D. aktem nadania. Na skutek odwołania M.D., Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z dnia [...] r. ([...]) uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, zlecając przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalania czy wnoszący podanie ma interes prawny w sprawie, jaki jest rzeczywisty przedmiot żądania i jaki przepis prawa materialnego powinien stanowić podstawę podjętego rozstrzygnięcia w sprawie. Decyzja organu odwoławczego wraz z aktami sprawy wpłynęła do organu pierwszej instancji w dniu 25 listopada 2005 r. (data widniejąca na prezentacie organu). W dniu 31 grudnia 2008 r. M. D. wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. zażalenie na bezczynność Starosty Powiatu W. w załatwieniu wyżej opisanej sprawy. Postanowieniem z dnia 25 lutego 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało zażalenie za uzasadnione i wyznaczyło organowi pierwszej instancji dodatkowy 30 dniowy termin załatwienia sprawy, liczony od dnia doręczenia tego postanowienia oraz zarządziło wyjaśnienie przyczyn niezałatwienia sprawy. Kolegium stwierdziło, że nie można dopatrzyć się przyczyn usprawiedliwiających opieszałość organu w zachowaniu wnioskodawcy (czym organ tłumaczył zwłokę w załatwieniu sprawy). Zauważyło - nawiązując do decyzji z dnia 20 września 2005 r. – że organ w żadnym z pism kierowanych do strony nie wskazał nawet, na podstawie jakiej regulacji prowadzi postępowanie, przerzucając na stronę obowiązek dostarczenia wszystkich dokumentów dotyczących działek będących przedmiotem toczącego się postępowania. W dniu 29 kwietnia 2009 r. Starosta Powiatu W. – po wcześniejszym przyjęciu oświadczeń strony oraz po uzyskaniu postanowień o stwierdzeniu nabyciu spadku po P. D. - zawiadomił osoby które oprócz skarżącego uznał za strony w toczącym się na wniosek M. D. postępowaniu w sprawie o wykonaniu aktu nadania w stosunku do nieruchomości o pow. 3,81 ha położonej w Ch. W., przekazanej pod zalesienie. Następnie w dniu 6 lipca 2009 r. organ pierwszej instancji przeprowadził rozprawę administracyjną "w sprawie ustalenia okoliczności przekazania przez P. D. nieruchomości o pow. 3,81 ha położonej w Ch. W., przeznaczonej pod zalesienie". W dniu [...] r. M.D. złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W.kolejne zażalenie na bezczynność Starosty Powiatu W. w rozpatrzeniu jego sprawy. Kolegium nie uwzględniło tego zażalenie wyjaśniając stronie, że ustawodawca nie przewidział w Kodeksie postępowania administracyjnego możliwości ponownego wyznaczenia terminu do załatwienia sprawy na podstawie art. 37 k.p.a. Jeżeli organ nadal pozostaje bezczynny, strona może bronić swoich praw przez wniesienie skargę na bezczynność do sądu administracyjnego. Działając zgodnie z tym pouczeniem, M. D. wniósł skargę na bezczynność Starosty do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu w dniu 20 stycznia 2010 r. Wobec nieopłacenia tej skargi, została ona odrzucona przez Sąd postanowieniem dnia 25 marca 2005 r. (II SAB/Wr 3/10). Wobec powyższego M. D. wniósł do Sądu kolejną skargę na bezczynność organu w dniu 12 kwietnia 2010r. Przedstawił w niej przebieg dotychczasowego postępowania przed Starostą, poinformował jakie dokumenty zostały przez niego złożone oraz jakich dokumentów żądał od niego organ podczas toczącego się przez pięć lat postępowania. Stwierdził, że od czasu uwzględnienia przez Kolegium jego zażalenia na bezczynność upłynął rok a organ nadal nie wydał decyzji w jego sprawie. Podkreślając lekceważący stosunek urzędników Starostwa do jego sprawy stwierdził, że w takich okolicznościach zmuszony jest wnieść skargę na bezczynność organu do Sądu. W odpowiedzi na skargę Starosta Powiatu W. poinformował, że postępowanie nie zostało zakończone w terminie ze względu na dużą ilość załatwianych wniosków, konieczność załatwienia tych wniosków według kolejności wpływu oraz z powodu braku współpracy wnioskodawcy w gromadzeniu dokumentów. W tym względzie przytoczono fakty, które miałyby potwierdzać brak współpracy wnioskodawcy, np. udzielnie dopiero pismem z dnia 29 stycznia 2007 r. odpowiedzi na wezwanie organu o sprecyzowanie żądania wystosowane przez organ w dnu 9 grudnia 2005 r., bez sprecyzowania tego żądania; przesłanie postanowienia Sądu Rejonowego w O. z 1998 r. o nabyciu spadku, dziale spadku w dniu 10 grudnia 2007 r., pomimo, że strona zobowiązała się do przekazania postanowienia o nabyciu spadku po zmarłych rodzicach w maju 2007 r. Organ wyjaśnił dalej, że po wyznaczeniu przez Kolegium dodatkowego terminu załatwienia sprawy (postanowienie Kolegium wpłynęło do organu 11 marca 2009 r.), w dniu 17 marca 2009 r. Starosta otrzymał postanowienie Sądu Rejonowego w K.o stwierdzeniu nabycia spadku po P. D. (ojcu skarżącego). Organ zwrócił się do wnioskodawcy o podanie adresu zamieszkania osób wskazanych jako spadkobiercy. Dane te otrzymał w dniu 20 kwietnia 2009 r. Po zawiadomieniu pozostałych stron o wszczęciu postępowania, wyznaczono na dzień 6 lipca 2009 r. rozprawę administracyjną. W świetle uzyskanych na rozprawie informacji organ zwrócił się pismem z dnia 6 sierpnia 2009 r. do urzędu Gminy B. o udzielenie dodatkowych informacji. Informacje te otrzymano w dniu 14 września 2009 r. Następnie organ podjął działania mające na celu uzupełnienie materiału dowodowego (dokumenty dotyczące analogicznego przypadku W. P.). W związku z zażaleniem na bezczynność z dnia 11 grudnia 2009 r. Starosta przesłał akta sprawy do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. Postanowienie Kolegium uznające zażalenie za nieuzasadnione wraz z aktami wpłynęło do Starostwa w dniu 5 stycznia 2010 r. Na skutek kolejnej skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 28 marca 2010 r. zaistniała konieczność przekazania akt sprawy do Sądu. Strona przeciwna podniosła również, że na każdym etapie postępowania udzielano skarżącemu niezbędnych informacji telefonicznie i pisemnie. Ponieważ sprawa dotyczy lat 1962-1965 istnieją braki w dokumentach, gdyż nie wszystkie czynności potwierdzane były przez urzędy w formie pisemnej. Osoby którym faktycznie nadano nieruchomość – P. D. (ojciec) i P. D. (syn) - nie żyją i nie ma możliwości, zweryfikowania materiału dowodowego o ich wyjaśnienia. Skarżący miał w tym okresie 12-15 lat mieszkał w innej miejscowości i nie udostępnił innych dokumentów, mogących wyjaśnić przyczyny utraty nieruchomości niż te które uzyskał od organu, Strona przedstawiła natomiast nowe fakty, wymagające weryfikacji i wydłużające okres załatwienia sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn.zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod kątem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm – zwanej dalej u.p.p.s.a.), na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 2 przywołanej ustawy) oraz na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1- 4 wskazanego wyżej § 2 art. 3 u.p.p.s.a. Tego ostatniego przypadku dotyczy wniesiona skarga. Sprawując kontrolę administracji publicznej w granicach tak zakreślonej kognicji Sąd stwierdził, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie. Należy mieć na uwadze, że zgodnie z art. 7 k.p.a. organy obowiązane są do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśniania stanu faktycznego sprawy oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Nie budzi wątpliwości, że w słusznym interesie obywateli leży aby organy administracji działały wnikliwie i szybko, posługując się możliwe najprostszymi środkami do załatwienia sprawy, co nakazuje art. 12 § 1 k.p.a., ustanawiając zasadę szybkości postępowania. W celu zapewnienia ochrony tej zasady ustawodawca ustanowił wymogi proceduralne określające terminy w jakich powinny być załatwione sprawy administracyjne. Reguły terminowości załatwiania spraw zawarte zostały w art. 35-38 k.p.a. Przez załatwienie sprawy – zgodnie z art. 104 k.p.a. – należy rozumieć wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty lub w inny sposób kończącej postępowanie (np. art. 105 k.p.a.). Stosownie do art. 35 § 2 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu 2 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Początek biegu terminu do załatwienia sprawy w pierwszej instancji określa się wedle przepisów regulujących wszczęcie postępowania na żądanie strony lub z urzędu. W postępowaniu skargowym (na żądanie strony) datę wszczęcia postępowania, zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a., stanowi data doręczania żądania organowi. Po myśli art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. organ obowiązany jest powiadomić strony, podając przyczyny zwłoki oraz wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Obowiązek zawiadomienia o zwłoce dotyczy każdego przypadku, gdy wystąpi zwłoka – niezależnie od przyczyny tej zwłoki. Oznacza to, że każde przekroczenie ustawowego terminu załatwienia sprawy, rodzi po stronie organu prowadzącego postępowanie administracyjne obowiązek zawiadomienia o tym strony (stron) postępowania i wskazania nowego terminu załatwienia sprawy. W judykaturze nie budzi wątpliwości, że przekroczenie przez organ maksymalnych terminów załatwienia sprawy,określonych w art. 35 k.p.a. oraz nieuczynienie zadość wymogom art. 36 § 1 k.p.a. (tj. brak zawiadomienia stron o zaistniałej zwłoce i wskazanie nowego terminu załatwienia sprawy), oznacza, że organ pozostaje w bezczynności. W orzecznictwie ugruntowany jest również pogląd, że z bezczynnością organu mamy do czynienia, nie tylko wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie ale i wówczas, gdy wprawdzie prowadził postępowanie i dokonywał określonych czynności, lecz mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył tego postępowania wydaniem orzeczenia rozstrzygającego wniosek w terminach określonych w k.p.a. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Lektura akt administracyjnych potwierdza, że przed Starostą Powiatu W., na wniosek M. D. który wpłynął do organu w dniu 14 stycznia 2005 r., wszczęte zostało postępowanie administracyjne. Organ w wyniku załatwienia tego wniosku wydał decyzję z dnia [...] r. o odmowie zwrotu działki wchodzącej w skład gospodarstwa rolnego nadanego ojcu wnioskodawcy aktem nadania. Decyzja ta została następnie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. uchylona w całości a sprawę przekazano organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, wskazując jakie kwestie wymagają wyjaśnienia i zbadania. Decyzja Kolegium wraz z aktami sprawy wpłynęła do Starosty w dniu 25 listopada 2005 r. i od tego momentu, po raz kolejny, rozpoczął swój bieg ustalony art. 35 k.p.a. termin załatwienia sprawy. Przyjmując, że mamy do czynienia ze sprawą skomplikowaną termin załatwienia sprawy upływał w dniu 20 stycznia 2006 r. Nie ulega wątpliwości, że w tym terminie organ nie wydał orzeczenia kończącego postępowanie, jak też nie zawiadomił strony o zaistniałej zwłoce ani nie podał nowego terminu załatwienia sprawy. Organ podejmował natomiast różne czynności procesowe, które jednak nie prowadziły do zakończenia postępowania. Na skutek zażalenia skarżącego Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. postanowieniem z dnia [...] r. wyznaczyło Staroście nowy 30- dniowy termin załatwienia sprawy. Postanowienie Kolegium wpłynęło do organu w dniu 11 marca 2009 r. a zatem termin zakreślony przez organ wyższego stopnia upływał z dniem 10 kwietnia 2009 r. Również ten termin nie został przez organ dochowany. Pomimo różnych czynności procesowych podejmowanych przez organ, do dnia rozpoznania skargi przez Sąd nie doszło do wydania decyzji kończącej postępowanie. Trzeba przy tym zwrócić uwagę, na nieuzasadnioną zwłokę pomiędzy poszczególnymi czynnościami. Przykładowo, od momentu zawiadomienia stron o toczącym się postępowaniu (czyli od dnia 29 kwietnia 2009 r.) kolejną czynność procesową – tj. przeprowadzenie rozprawy administracyjnej – organ dokonał dopiero po upływnie dwóch miesięcy, w dniu 6 lipca 2009 r. Rozpoznając niniejszą skargę, Sąd miał na uwadze, że postępowanie w sprawie wszczętej wnioskiem skarżącego z dnia 14 stycznia 2005 r. toczy się ponad pięć lat. W tym okresie nie wystąpiły okoliczności, które spowodowałby przerwanie biegu terminów określonych w art. 35 k.p.a. Zwłoka w załatwieniu sprawy jest oczywista. Pozostając w bezczynności organ nigdy też nie dopełnił obowiązku wynikającego z art. 36 k.p.a. i nie określił nowego terminu załatwienia sprawy a nawet nie dochował terminu załatwienia spawy wyznaczonego przez Kolegium. W ocenie składu orzekającego nie można podzielić stanowiska organu, że skoro sprawa wymaga ustalenia stanu faktycznego sprzed pięćdziesięciu lat i jest skomplikowana to okoliczności te usprawiedliwiają ten organ w niedochowaniu terminu załatwienia sprawy. Sąd rozumie skalę problemów związanych z zebraniem materiałów dowodowych w tego typu sprawach, jednak pięcioletni okres prowadzonego postępowania (przy braku podstaw do przerwania biegu terminu załatwienia sprawy oraz przy zaniechaniu przez organ dochowania obowiązku z art. 36 k.p.a.) potwierdza zasadność skargi. Nie budzi wątpliwości Sądu, że obowiązek zebrania kompletnego materiału dowodowego i przeprowadzenia postępowania przy zachowaniu zasad wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. nie zwalnia organu administracji od wymogu przestrzegania przepisów regulujących terminowość załatwienia sprawy. Również fakt przesyłania akt administracyjnych do Kolegium a następnie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w celu rozpatrzenia skarg na bezczynność, samo w sobie, nie może wstrzymywać rozpoznania sprawy. Przesyłanie akt sprawy jest wewnętrzną kwestią organizacyjną organu administracji, który jest "gospodarzem postępowania". Jego rolą jest dbałość o to aby postępowania incydentalne nie tamowały biegu sprawy. Organ może dysponować odpowiednimi środkami technicznymi – jak choćby możliwość powielania akt koniecznych do kontynuowania postępowania - zapewniającymi możliwość dalszego prowadzenia postępowania. Dopuszczalna jest również opcja zwrócenia się do Sądu o wypożyczanie (na pewien czas lub w celu powielenia) akt koniecznych dla zakończenia sprawy. Jeżeli organ nie podejmował w tym zakresie żadnych czynności - co wynika z przedstawionej Sądowi dokumentacji - to strony nie mogą ponosić negatywnych skutków złej organizacji pracy urzędu. Uwagi powyższe dotyczą również kwestii dużej ilości wpływających spraw. Rozwiązanie ewentualnych problemów z tym związanych należy do obowiązków kierownictwa urzędu, które odpowiedzialne jest za prawidłową organizację pracy. Okoliczność ta, nie może natomiast stanowić uzasadnienia dla działania niezgodnego z prawem, jakim jest ewidentne naruszanie ustalonych ustawowo terminów załatwienia spraw. Stwierdzonej zwłoki w załatwieniu sprawy nie usprawiedliwia również twierdzenie organu, że zaistniała ona na skutek zawinienia strony, która nie przedkładała żądanych dokumentów. Organ kilkukrotnie wzywał stronę do przedłożenia określonych dokumentów i do złożenia wyjaśnień. Zauważyć jednak trzeba, że obowiązek zgromadzenia materiału dowodowego ciąży przede wszystkim na organie administracji. Organ nie może ograniczać swoich działań do wzywania strony o dostarczenie różnego rodzaju dokumentów o ile nie ma do tego odpowiedniego umocowania. Zgodnie z zasadą oficjalności, ciężar zgromadzenia dowodów obciąża przede wszystkim organ administracji. Podnieść również wypada, że jeżeli strona nie składa na skutek wezwania organu (mającego oparcie w normie prawnej) określonych dokumentów albo złożone dokumenty nie spełniają wymogów prawa, to okoliczność taka stanowi podstawę do podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie zgromadzonych dowodów. Z powyższych względów, na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.