II SAB/Wr 41/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Olga Białek Sędzia NSA Halina Kremis Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Boaro po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 lutego 2016 r. sprawy ze skargi B. sp. zo.o. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta W. w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności I. stwierdza, że Prezydent W. prowadził postępowanie w sposób przewlekły; II. stwierdza, że przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. dalej idącą skargę oddala; IV. zasądza od Prezydenta W. na rzecz strony skarżącej kwotę 357zł (słownie: trzysta pięćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 25 sierpnia 2015 r. strona skarżąca B. sp. zo.o. z siedzibą we W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na przewlekłość postępowania Prezydenta W. w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Przed wniesieniem skargi strona skarżąca złożyła do Wojewody D. zażalenie w trybie art. 37 kpa. Postanowieniem z dnia 10 sierpnia 2015 r. Wojewoda D. uznał powyższe zażalenie za nieuzasadnione i odmówił wyznaczenia dodatkowego terminu załatwienia sprawy. Zdaniem Wojewody, wobec zakończenia postępowania poprzez wydanie decyzji odmownej z dnia [...] r. nr [...] brak jest podstaw do uznania rażącej przewlekłości postępowania Prezydenta W. oraz wyznaczenia dodatkowego terminu załatwienia sprawy. W złożonej skardze B. sp. z o.o. wniosła o stwierdzenie, że Prezydent W. dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz przyznanie od wyżej wskazanego organu na jej rzecz sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012, poz. 270 z późn. zm.), to jest w wysokości 18.917,30 zł. W uzasadnieniu skargi wskazano, że w dniu 12 maja 2014 r. skarżąca spółka złożyła wniosek o przekształcenie użytkowania wieczystego nieruchomości położonej we W. przy ul. [...] w prawo własności. Wniosek ten został rozpoznany po upływie ponad 12 miesięcy decyzją odmowną z dnia [...] r., doręczoną pełnomocnikowi spółki w dniu 29 maja 2015 r. U podstaw decyzji odmownej legło orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 marca 2015 r. sygn. akt K 29/13, wydane 10 miesięcy po złożeniu wniosku o przekształcenie. W ocenie skarżącej, zakończenie postępowania i wydanie decyzji administracyjnej (choćby odmownej) nie dezaktualizuje zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego przez organ. Zdaniem strony, przewlekle prowadzone postępowanie rzutuje w sposób bezpośredni na jej sytuację prawną, bowiem gdyby przedmiotowa sprawa została rozpoznana w terminie, to jest na długo przed wydaniem przez Trybunał Konstytucyjny orzeczenia z dnia 10 marca 2015 r., skarżąca uzyskałaby decyzję pozytywną, a w konsekwencji dalece silniejszy tytuł prawny do nieruchomości przy ul. [...]. Strona skarżąca zarzuciła, że "organ pierwszej instancji w sposób sztuczny i nieuprawniony przedłużał postępowanie administracyjne, nie mając ku temu żadnych uzasadnionych powodów (poza swoją własną niewydolnością organizacyjną), ale co więcej – o kolejnych przedłużeniach terminu załatwienia sprawy, informował stronę nieprawidłowo, tj. pismami, nadawanymi w ostatnich dniach terminów wyznaczanych pierwotnie lub błędnie adresowanymi". Zdaniem skarżącej spółki, skoro organ rozpoznawał przedmiotową sprawę ponad 12 miesięcy, a więc dwunastokrotnie dłużej niż zobowiązywał go do tego przepis art. 35 § 3 kpa, w okolicznościach tej sprawy doszło do przewlekłości postępowania i to z rażącym naruszeniem prawa. Powołując się na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1360/12 strona skarżąca podkreśliła, że nawet wydanie decyzji w sprawie (zakończenie postępowania w jego aspekcie merytorycznym) nie wyłącza możliwości uwzględnienia skargi na przewlekłość postępowania ani tym bardziej nie sanuje stanu przewlekłości, o której będzie orzekał Sąd – stwierdzając jednocześnie, czy do stanu przewlekłości doszło z rażącym naruszeniem prawa. Uzasadniając wniosek o przyznanie na rzecz skarżącej sumy pieniężnej Spółka powołała się na art. 149 § 2 i art. 153 § 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz Komunikat Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 10 lutego 2015 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2014 r. (M.P. poz. 179) i wywiodła, że w świetle powołanych okoliczności niniejszej sprawy oraz dopuszczenia się przez Prezydenta W. przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa, zasadnym wydaje się sformułowanie wniosku o przyznanie od tego organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w żądanej wysokości. W odpowiedzi na skargę Prezydent W. wniósł o jej odrzucenie. W ocenie organu zarzut, że Prezydent W. nie przeprowadził postępowania w kodeksowym terminie jest nieuzasadniony. Realizacja wniosku skarżącej spółki przez okres dłuższy niż przewidziany w art. 35 kpa wynikała z konieczności zgromadzenia materiału dowodowego niezbędnego do oceny przesłanek samego przekształcenia, jak też zakresu pomocy publicznej. Sporządzenie i weryfikacja operatu szacunkowego, konieczność uzyskania stanowiska organów zewnętrznych, takich jak Wojewoda D. i Wojewódzki Konserwator Zabytków, miały wpływ na przebieg i terminy w postępowaniu, jednocześnie nie dając podstaw do stawiania zarzutu przewlekłości. Organ zauważył jednocześnie, że nieuzyskanie przez Spółkę w przedmiotowym postępowaniu prawa własności nieruchomości objętej wnioskiem nie odbiera stronie możliwości nabycia prawa własności tej nieruchomości w drodze postępowania cywilnego na podstawie art. 32 ust. 1-2 oraz art. 37 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, o czym Spółkę poinformowano. Prezydent W. podkreślił, że zarzut strony skarżącej nie znalazł także uzasadnienia w opinii Wojewody D., który w postanowieniu z dnia 10 sierpnia 2015 r. uznał zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta W. za nieuzasadnione i nie dopatrzył się w postępowaniu tego organu rażącego naruszenia prawa. W piśmie z dnia 27 stycznia 2016 r. strona skarżąca zawarła wniosek o wymierzenie organowi grzywny w wysokości 10-krotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w 2014 r., to jest 37.830 zł. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Rozpatrując skargę wniesioną na przewlekłe postępowanie organu administracji publicznej, a więc w trybie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), kontrola sądowa ograniczona jest wyłącznie do ustalenia, czy skarga została wniesiona w sprawie, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, czy strona skarżąca wyczerpała środki przewidziane w art. 37 kpa oraz czy zwłoka w wydaniu decyzji (postanowienia) przekraczała terminy określone w art. 35 kpa i była spowodowana przewlekłym prowadzeniem postępowania przez organ administracyjny, a także czy przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 i 1a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 art. 149, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Sprawy wymienione w art. 3 § 2 pkt 1-4a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi to takie, w których powinna być wydana decyzja administracyjna, albo postanowienie, na które służy zażalenie lub kończące postępowanie, a także rozstrzygające sprawę co do istoty, postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu, inne niż określone wyżej akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (t.jedn. Dz.U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw, a ponadto pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach. W rozpatrywanej sprawie skarżąca Spółka domagała się podjęcia decyzji w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. W tej sytuacji stwierdzić trzeba, iż rozpatrywana skarga została wniesiona w sprawie, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a zatem spełniona została pierwsza przesłanka pozwalająca na merytoryczne rozpoznanie skargi. Zgodnie z art. 37 § 1 kpa na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa lub ustalonym w myśl art. 36 kpa stronie służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia. W niniejszej sprawie skarżąca złożyła zażalenie w trybie art. 37 § 1 kpa, w wyniku czego Wojewoda D. wydał postanowienie z dnia 10 sierpnia 2015 r. Tak więc druga przesłanka pozwalająca na merytoryczne rozpoznanie skargi też została spełniona. Poza sporem jest w niniejszej sprawie, że przedmiotowe postępowanie zostało zakończone przez Prezydenta W. decyzją z dnia [...] r. nr [...]. Jak trafnie podkreślano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, środki stosowane na podstawie art. 149 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie mają na celu wyłącznie dyscyplinowania organów administracji, ale mają w szerszym zakresie przeciwdziałać ich opieszałości w prowadzeniu spraw oraz służyć usuwaniu negatywnych skutków wynikających z bezczynności lub przewlekłości postępowań administracyjnych. Wydanie przed organ administracji decyzji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, a także wydanie decyzji przed wniesieniem tych skarg, nie stanowi przeszkody do ich merytorycznego rozpoznania, na podstawie art. 149 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez sąd administracyjny. Uwzględnienie skargi w takim przypadku polega na rozstrzygnięciu czy bezczynność lub przewlekłość postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa i ewentualnym wymierzeniu grzywny (por. np. wyroki NSA z dnia 5 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 1832/15; z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt II OSK 891/13). Pomimo zatem wydania przez Prezydenta W. decyzji z dnia [...] r. nr [...], wniesiona w niniejszej sprawie skarga podlega merytorycznemu rozpatrzeniu. Rozpatrując skargę na przewlekłe postępowanie Sąd nie ocenia merytorycznego załatwienia sprawy przez organ administracyjny, a jedynie to, czy organ ten przewlekle prowadził postępowanie. Biorąc pod uwagę unormowania zawarte w szczególności w art. 7, 8, 9, 12, 35, 64 § 2, 75, 77 i 80 kpa, stwierdzić należy, że na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Załatwienie sprawy winno przy tym nastąpić bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 kpa). Realizując powyższe obowiązki organ administracyjny jest jednak uzależniony również od czynników od siebie niezależnych, w tym od działań innych podmiotów, a wśród nich także stron postępowania. W realiach niniejszej sprawy zachodziła w szczególności konieczność sporządzenia i weryfikacji operatu szacunkowego, a także uzyskania stanowiska organów zewnętrznych, takich jak Wojewoda D. i Wojewódzki Konserwator Zabytków. Powyższe czynności miały niewątpliwy wpływ na wydłużenie czasu załatwiania przedmiotowej sprawy, a prowadzący postępowanie organ administracji miał ograniczony wpływ na czas ich trwania. Zauważyć też wypada, że niektóre działania podejmowane przez stronę skarżącą również miały wpływ na wydłużenie czasu postępowania. I tak np. na dokonane przez Prezydenta W. wezwanie z dnia 28 maja 2014 r. o uzupełnienie wniosku, ówczesny pełnomocnik strony skarżącej wniosek ten uzupełnił w dniu 24 czerwca 2014 r., czy też pismem z dnia 11 lutego 2015 r., które wpłynęło do organu w dniu 16 lutego 2015 r., były pełnomocnik strony skarżącej zawiadomił Prezydenta W. o cofnięciu pełnomocnictwa, które nastąpiło w dniu 31 grudnia 2014 r. W postępowaniu sądowoadministracyjnym w sprawie ze skargi na przewlekle prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej sąd administracyjny bada, czy podejmowane przez organ czynności zmierzają do należytego i szybkiego załatwienia sprawy, w jakich odstępach czasu są one podejmowane, a także czy nie są to czynności pozorne, przedłużające postępowanie i nieprowadzące w istocie do wydania stosownego rozstrzygnięcia. Jak trafnie podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13 (LEX nr 1299457), długość trwania przewlekłości postępowania nie jest prymarną przesłanką przemawiającą za uznaniem, że rażąco narusza ono prawo, niemniej jednak może mieć pewne znaczenie w sprawie. Podzielając stanowisko wyrażone w powołanym wyroku, należy wskazać, że rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 149 § 1 zd. drugie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jest postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Sąd stwierdza zatem rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Nie każde więc naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania w sposób przewlekły będzie naruszeniem rażącym. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być przy tym dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Nie jest bowiem możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń przybiera postać kwalifikowaną. Należy również zaznaczyć, że każda przewlekłość postępowania jest naruszeniem prawa, jednakże nie każde postępowanie prowadzone w sposób przewlekły jest przewlekłością, w której mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do tego stanu, który może być podstawą stwierdzenia przewlekłości. Stan przewlekłości postępowania jest faktem i dla jego stwierdzenia nie ma znaczenia przeświadczenie organu o jego prawidłowym prowadzeniu. Przeświadczenie to ma natomiast znaczenie dla oceny charakteru naruszenia prawa. Należy podkreślić, że samo stwierdzenie przewlekłości nie powoduje automatycznie stwierdzenia rażącego naruszenia prawa w tym postępowaniu. Mając na względzie, że w rozpatrywanej sprawie postępowanie administracyjne toczyło się przez okres przekraczający 12 miesięcy (od 13 maja 2014 r. do 27 maja 2015 r.), stwierdzić trzeba, że było ono prowadzone w sposób przewlekły. Jeżeli jednak weźmie się pod uwagę, że w sprawie tej podejmowane były liczne czynności, w tym takie, na których czas trwania organ miał ograniczony wpływ lub nie miał go wcale, a ponadto, że i sama strona skarżąca w pewnym stopniu przyczyniała się do przedłużenia tego postępowania, należy uznać, że przewlekłość ta nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Z uwagi na powyższe, wnioski strony skarżącej o przyznanie na jej rzecz sumy pieniężnej w wysokości 18.917,30 zł oraz o wymierzenie organowi grzywny nie podlegały uwzględnieniu. W tym stanie rzeczy – zgodnie z art. 149, art. 151 i art. 200 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeczono jak w sentencji wyroku.