II SAB/Wr 42/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Anna Siedlecka (sprawozdawca) Asesor WSA Wojciech Śnieżyński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 października 2018r. sprawy ze skargi M. K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji; II. stwierdza, że postępowanie prowadzone było w sposób przewlekły a przewlekłość nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa; III. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. M. K. (zw. dalej jako: skarżący, strona skarżąca) złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w sprawie ustalenia na jego rzecz odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości położonej w gminie M., obręb L., oznaczonej nr działki (...) o powierzchni (...) ha. W petitum skargi wniósł o: 1) zobowiązanie Wojewody D. we W. do wydania decyzji w terminie 14 dni od dnia uwzględnienia skargi; 2) zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący w pierwszej kolejności przywołał okoliczności stanu faktycznego sprawy. Wskazał, że decyzją z dnia (...) stycznia 2012 r., Wojewoda D. ustalił odszkodowanie w wysokości 59.769,00 zł na rzecz M. K. z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z ww. nieruchomości. Od decyzji tej odwołał się Operator Gazociągów P. G.-S. S.A., w wyniku czego Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Decyzją z dnia (...) stycznia 2014 r. Wojewoda D. orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości 308,00 zł na rzecz skarżącego z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości. Decyzja ta została również uchylona decyzją z dnia (...) marca 2015 r. przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju. Rozpoznając ponownie sprawę pismem z dnia 30 kwietnia 2015 r. Wojewoda D. zawiadomił o podjęciu czynności w celu opracowania nowego operatu szacunkowego, określającego aktualną wysokość szkody. Pismem z dnia 31 sierpnia 2015 r. Wojewoda D. zawiadomił o sporządzeniu przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego. W rezultacie decyzją z dnia (...) września 2015 r. Wojewoda D. ponownie orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości 378,00 zł, a decyzja ta została uchylona decyzją Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 19 stycznia 2017 r. Następnie pismem z dnia 13 lutego 2017 r. Wojewoda D. wyznaczył termin załatwienia sprawy do dnia 30 kwietnia 2017 r. i wskazał na konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego. Kolejno pismem z dnia 15 maja 2017 r. Wojewoda D. wyznaczył termin załatwienia sprawy na dzień 26 lipca 2017 r. i dalej odpowiednio na dzień: 29 września 2017 r., 30 listopada 2017 r., 31 stycznia 2018 r. oraz 31 marca 2018 r. W dniu 16 lutego 2018 r. skarżący złożył ponaglenie wyczerpując tym samym przysługujące mu środki zwalczania przewlekłości działania organu. Motywując zasadność wniesionej skargi skarżący podniósł, że do dnia jej złożenia sprawa nie została zakończona, a postępowanie prowadzone jest przez organ w sposób przewlekły. Sprawa prowadzona jest przez 8 lat i nie została merytorycznie rozpatrzona, co już samo w sobie – zdaniem strony - uzasadnia konieczność stwierdzenia przewlekłości. W ocenie strony w sprawie naruszono zasadę szybkości i prostoty postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu, przywołując okoliczności stanu faktycznego organ zaakcentował, że pismem z dnia 15 maja 2017, pełnomocnik skarżącego został poinformowany, że przyczyną braku możliwości załatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. jest konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego. Postanowieniem z dnia (...) lipca 2017 r. Wojewoda D. powołał wpisaną na listę biegłych rzeczoznawców majątkowych w postępowaniach administracyjnych M. S.-K. do sporządzenia operatu szacunkowego ustalającego wartość szkód i strat na przedmiotowej nieruchomości. Biegła przekazała wykonany operat szacunkowy w dniu 1 września 2017 r., jednak był on wadliwy i nie został przyjęty jako dowód w sprawie. W rezultacie rzeczoznawca został zobowiązany do wykonania nowego operatu, o czym został poinformowany pełnomocnik skarżącego pismem z dnia 28 września 2017 r. Jednocześnie termin zakończenia sprawy został przesunięty do 30 listopada 2017 r. Uwagi do operatu zostały przesłane drogą mailową 15 września 2017 r, jednak biegła nie odpowiedziała na przesłane uwagi. Dalej organ wskazał, że biegła ponownie została wezwana do naniesienia poprawek w operacie szacunkowym pismem z dnia 24 listopada 2017 r., a w ślad za pismem do rzeczoznawcy, powiadomiono stronę o nowym terminie zakończenia postępowania – tj. do dnia 31 stycznia 2018 r. Z uwagi na brak jakiejkolwiek reakcji na wezwania, na biegłą nałożono dwukrotnie grzywnę, a stronę informowano o zmianach terminów zakończenia postępowania. Wreszcie, pismem z dnia 18 kwietnia 2018 r. Wojewoda D. powiadomił stronę o sporządzeniu operatu szacunkowego i wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy - do dnia 28 maja 2018 r., a w dniu 15 maja 2018 r. biegła złożyła poprawiony operat szacunkowy. W tych okolicznościach Wojewoda D., pismem z dnia 18 maja 2018 r. zawiadomił stronę o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym i wypowiedzenia się co do jego treści. Jednocześnie wyznaczono nowy termin załatwienia sprawy - do dnia 29 czerwca 2018 r. Odnosząc się do treści skargi Wojewoda przywołując regulacje ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Ś. (Dz.U. z 2017 r. poz. 2302 ze zm.) oraz ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wskazał, że przepisy specustawy nie regulują zasad ustalania odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. W związku z odesłaniem zawartym w art. 30 specustawy, w zakresie w niej nieuregulowanym, odpowiednie zastosowanie w przedstawionym zakresie znajdują przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Tym samym zgodnie z art. 130 ust. 2 tej ustawy, ustalenie odszkodowania, o którym mowa w art. 24 specustawy następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości i mającej formę operatu szacunkowego. Co istotne, operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego stanowi wyłączny dowód i podstawę rozstrzygnięcia sprawy ustalenia wysokości odszkodowania z opisanego tytułu. W realiach badanej sprawy zasadniczy wpływ na termin załatwienia niniejszej sprawy miały czynności dotyczące powołania biegłego - rzeczoznawcy majątkowego oraz sporządzenia przez niego operatu szacunkowego. Powoduje to, że w sprawach ustalenia odszkodowania organ administracji publicznej nie jest podmiotem wyłącznie odpowiedzialnym za przebieg postępowania dowodowego, w tym za czas jego trwania jak i ostateczny wynik. W niniejszej sprawie, na długi czas prowadzenia postępowania przez Wojewodę D. po wydaniu decyzji kasacyjnej z dnia 19 stycznia 2017 r. zasadniczy wpływ miała opieszałość powołanej przez organ biegłej w realizacji powierzonych jej obowiązków. Zwłoka biegłej utrzymywała się pomimo zastosowania środków dyscyplinujących tj. grzywny, o której mowa w art. 88 k.p.a. Oznacza to, że długotrwałość niniejszego postępowania miała miejsce z przyczyn niezależnych od organu. Dalej Wojewoda zauważył, że sam fakt długotrwałego prowadzenia postępowania administracyjnego nie świadczy automatycznie o stanie przewlekłości. Wojewoda D. podejmował bowiem w sprawie niezbędne czynności zmierzające bezpośrednio do uzyskania dowodu w postaci operatu szacunkowego, który stanowi, jak już podkreślono, wyłączną podstawę do rozstrzygnięcia sprawy – tj. ustalenia odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Organ zauważył też, że w toku postępowania dochował wymogów z art. 36 k.p.a., tj. powiadamiał strony, w tym skarżącego, o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, jak również wskazywał nowy termin jej załatwienia oraz podawał przyczyny zwłoki. Nie bez znaczenia jest także fakt, iż Wojewoda D. już kilkukrotnie rozstrzygał niniejszą sprawę co do istoty, jednakże z uwagi na wydawane przez organ odwoławczy decyzje kasacyjne, sprawa była przekazywana do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Zasadniczą podstawą wydania decyzji kasacyjnych były nieprawidłowości dotyczące sporządzonych przez biegłych opinii - operatów szacunkowych, na których treść organ miał jednak ograniczony wpływ. Z opisanych względów, w ocenie Wojewody D., sporne postępowanie nie było prowadzone w sposób przewlekły, wobec czego skarga powinna zostać oddalona. W toku postępowania sądowoadministracyjnego ustalono, że decyzją z dnia (...) czerwca 2018 r. Wojewoda D. ((...)) orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości 4 920,00 zł na rzecz skarżącego z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości położonej w gminie M., obręb L., (...), oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr (...). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., zw. dalej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Niestety samo pojęcie przewlekłości postępowania nie zostało zdefiniowane w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, jak również w postanowieniach p.p.s.a., stąd dokonując jego interpretacji należy sięgnąć do ogólnych zasad postępowania administracyjnego oraz regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Ocenie podlega zatem zachowanie terminów określonych w przepisie art. 35 k.p.a. oraz wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc należy, że zgodnie z art. 12 k.p.a. organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia oraz, że powinny dążyć do ustalenia prawdy materialnej, podejmując z urzędu lub na wniosek stron wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, uwzględniając interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a). W orzecznictwie przyjmuje się, iż przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ wydał finalną decyzję, gdyż w odróżnieniu od bezczynności, jest ona zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych), pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyrok WSA we Wrocławiu w sprawie o sygn. akt II SAB/Wr 69/15 oraz o sygn. akt II SAB/Wr 7/16). Nadto w judykaturze wskazuje się, że oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Tym samym rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samego skarżącego i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego. W efekcie w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Przyczyną przedłużającego się postępowania, ale nie jego przewlekłości w rozumieniu art. 149 p.p.s.a., może być też ujawnianie się w toku postępowania dowodowego kolejnych dowodów, nieznanych organowi na początku postępowania. Od organów administracji nie można wymagać, aby wszczynając postępowanie posiadały pełen plan postępowania dowodowego i w toku sprawy już go nie rozszerzały. W sprawach skomplikowanych pod względem dowodowym, sam czas trwania postępowania nie może świadczyć o jego przewlekłości (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 11 stycznia 2017 r., sygn. akt II SAB/Ke 57/16). Kontroli tut. Sądu podlegała zarzucona Wojewodzie D. przewlekłość prowadzonego postępowania w sprawie ustalenia skarżącemu odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania nieruchomości. Zdaniem Sądu prowadzone od 2011 r. do czerwca 2018 r. postępowanie nosi znamiona przewlekłości, jednakże z uwagi na jego charakter i związany z tym obowiązek uzyskania operatu szacunkowego nie można już sformułować twierdzeń co do kwalifikowanej rażącej przewlekłości. Wydając rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie Sąd odnotował w pierwszej kolejności fakt, iż w czasie jaki upłynął między zawiadomieniem o wszczęciu postępowania (wrzesień 2011 r.), a zaskarżeniem przewlekłości (kwiecień 2018 r.) organ musiał podjąć czynności ukierunkowane na merytoryczne rozpoznanie sprawy, działając przy tym sprawnie i bez zbędnej zwłoki. Tymczasem w niniejszej sprawie skarżony organ przez niemal 7 lat nie był w stanie wydać decyzji, której prawidłowość stwierdziłby organ odwoławczy rozpoznając środek zaskarżenia. Zdaniem Sądu niniejszy okres procedowania narusza przewidziane ustawą terminy załatwienia sprawy w sposób nadmierny i nie do pogodzenia z obowiązkiem działania organu w sprawie szybko i przy poszanowaniu interesu prawnego strony. Podkreślenia przy tym wymaga to, że w sprawie mamy do czynienia z kilkukrotnym uchylaniem wydawanych przez Wojewodę decyzji z racji uchybień nie tylko związanych z wadliwością sporządzonego operatu, ale również uchybieniem podstawowym zasadom postępowania, do których zalicza się chociażby zapewnienie stronie czynnego udziału w postepowaniu. Nie sposób więc przyjąć, aby postępowanie prowadzone przez Wojewodę D. wolne było od uchybień, które w oczywisty sposób miały wpływ na jego sprawność i skuteczność W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności Sąd uznał, iż organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania przejawiającego się przede wszystkim w braku dołożenia należytej i oczekiwanej od organu administracji publicznej staranności polegającej na pozyskaniu materiału dowodowego pozwalającego ustalić istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności bez zbędnej zwłoki. Po wydaniu bowiem decyzji kasacyjnej z dnia (...) stycznia 2017 r. i mając na względzie, ze niniejsze postepowanie toczy się od 2011 r., dopiero postanowieniem z dnia (...) lipca 2017 r. powołał biegłego do sporządzenia nowego operatu szacunkowego, nie podejmując tym samym przez niemal pół roku adekwatnych działań procesowych ukierunkowanych na zebranie materiału dowodowego niezbędnego do wydania merytorycznej decyzji. Zdaniem Sądu brak oczekiwanej od organu należytej aktywności nie pozostawia wątpliwości, iż zwłoka która wystąpiła w sprawie została tu zawiniona wyłącznie przez organ, który nie działał w sprawie szybko oraz wnikliwie Z uwagi na przywołane wyżej okoliczności Sąd stwierdził przewlekłość w procedowaniu Wojewody. Skład rozstrzygający niniejszą sprawę nie uznał już jednak za uzasadnione stwierdzenie, iż przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa przez, które należy rozumieć oczywiste, wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjne i drastyczne naruszenie treści obowiązku wynikającego z przepisów prawa. W ocenie Sądu za takim twierdzeniem przemawiała okoliczność, iż istotny wpływ na termin załatwienia niniejszej sprawy miały czynności dotyczące sporządzenia przez biegłego kluczowego dowodu w sprawie – tj. operatu szacunkowego. Tu na aprobatę zasługują zastosowane przez organ środki dyscyplinujące w postaci grzywny, o której mowa w art. 88 k.p.a. Powoduje to, że w sprawach ustalenia odszkodowania organ administracji publicznej nie jest podmiotem wyłącznie odpowiedzialnym za przebieg postępowania dowodowego, w tym, za czas jego trwania jak i ostateczny wynik. Można jeszcze zwrócić uwagę na fakt, iż na długość toczącego się postępowania wpływ miały także prowadzone postępowania odwoławcze przed Ministrem, jak również niełatwa materia związana z ustaleniem wysokości adekwatnego odszkodowania. Odmawiając stwierdzenia, iż przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa trzeba wreszcie zauważyć,że podejmowane przez organ czynności procesowe ostatecznie przełożyły się na wydanie w dniu 14 czerwca 2018 r. decyzji kończącej postępowanie w sprawie, w których zaskarżono niniejszą przewlekłość. Mając na względzie powyższe Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 w zw. z art. 161 § 1 pkt 3, art. 149 § 1 pkt 3 i art. 149 § 1a p.p.s.a. orzekł jak w pkt. I i II sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie zaś o kosztach znajduje swoje uzasadnienie w brzmieniu art. 200 p.p.s.a.