II SAB/Wr 44/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 stycznia 2017r. sprawy ze skargi W.G., R.G., U.G.-K., W.G. na Wojewodę D. w przedmiocie bezczynności w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej I. zobowiązuje Wojewodę D. do rozpoznania wniosku strony w terminie 30 dni od otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami; II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, a bezczynność nie miała charakteru rażącego; III. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżących 340 zł kosztów postępowania sądowego. W.G., U. G. – K., W.G. R. G. wnieśli, za pomocą pełnomocnika, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie przyznania prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez poprzednika skarżących nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Skarżąca zarzuciła wojewodzie naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 3 i 5, a także art. 36 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu, nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy, niewskazanie przyczyn zwłoki oraz niewyznaczenie nowego terminu załatwienia sprawy. Strona skarżąca wniosła do zobowiązania organu administracji do załatwienia wniosku skarżących w terminie czternastu dni od daty doręczenia organowi akt wraz z prawomocnym wyrokiem oraz wymierzenie organowi grzywny. Nadto wniosła także o orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zażądała również zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Na uzasadnienie skargi podano, że w 2005 r. F. G. złożył do Wojewody D. podanie zawierające wniosek o potwierdzenie prawa do zaliczenia wartości nieruchomości decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP, położonych w B., B., Z.W w powiecie T. i L.. Pierwsza decyzja, wydana przez Wojewodę D. [...] r. odmawiająca uwzględnienia żądania została w trybie instancyjnym uchylona, po czym organ ten wyznaczył termin do załatwienia sprawy do dnia 31 grudnia 2014 r. Później organ pozostawał w bezczynności przez ok. 13 miesięcy. W dniu 12 lutego 2016 r. skarżąca złożyła do organu drugiej instancji, czyli Ministra Skarbu Państwa, zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie. W efekcie Minister Skarbu Państwa wydał postanowienie, w którym uznał zażalenie skarżącej na bezczynność za zasadne i wyznaczył dodatkowy 6 miesięczny termin na załatwienie tej sprawy. W tym czasie skarżący czynnie uczestniczyli w toczącym się postpowaniu, gromadzili dokumenty niezbędne dla wyjaśnienia sprawy. Wojewoda po raz kolejny postanowił o przedłużeniu postępowania do dnia 31 grudnia 2016 r. Reasumując strona skarżąca wskazuje, że postępowanie trwa już 11 lat. W szerokim uzasadnianiu pełnomocnik strony skarżącej wskazuje na szerokie orzecznictwo w zakresie bezczynności i przewlekłości i dowodzi, że w sprawie nie zaistniały żadne szczególne okoliczności, które uzasadniały by tak długi czas trwania postępowania. Odpowiadając na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę podano, że 16 czerwca 2005 i 12 marca 2007 r. do wojewody zwrócił się F. G. o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Polski. Organ wskazał jakie czynności w sprawie podjął, dodał, że już raz wydał decyzję w sprawie, wskazał, że sprawa ma charakter złożony, jest skomplikowana. W związku z powyższym skarga winna być oddalona. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: W myśl art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Na wstępie należy powiedzieć, że instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do terminowego wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Pamiętać bowiem należy, że terminy załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym reguluje art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; dalej: k.p.a.). W myśl § 1 tego przepisu organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W myśl § 5 cytowanego przepisu, do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Nadto ustawa z dnia z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 2042 ze zm.) nie wyłącza stosowania przepisu art. 35 k.p.a. W przypadku skargi na bezczynność, sąd administracyjny dokonując badania jej zasadności czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania orzeczenia sądowego. Zdaniem sądu, istotą postawionego organowi administracji publicznej zarzutu bezczynności, jest stwierdzenie, że organ nie wykonuje czynności prawem przewidzianych w postępowaniu administracyjnym. Natomiast czynnościami tymi, które należą do organu, są przede wszystkim działania zmierzające do rozpoznania sprawy administracyjnej i wydania decyzji rozstrzygającej daną sprawę. Najistotniejszym z tych działań jest kontrola wniosku inicjującego postępowanie, dalej przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i dowodowego, i wreszcie wydanie rozstrzygnięcia kończącego postępowanie administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie w chwili wydawania wyroku organ nie wydał decyzji załatwiającej merytorycznie sprawę. W tym stanie rzeczy sąd doszedł do przekonania, że wydanie przez organ decyzji jest niezbędne. Ta sytuacja oznacza, iż sąd administracyjny ma obowiązek zastosowania przepisu art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.. Zdaniem sądu przebieg czynności podejmowanych przez Wojewodę D. w omawianym postępowaniu wypełniał kryteria bezczynności organu administracji publicznej w postępowaniu. Jak bowiem wynika z akt administracyjnych Wojewoda D. decyzją z dnia [...] r. odmówił stronie potwierdzenia prawa do rekompensaty. Po rozpatrzeniu odwołania strony, Minister Skarbu Państwa wydał decyzję uchylającą zaskarżoną decyzję Wojewody D. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Po wydaniu decyzji przez Ministra Skarbu Państwa, akta administracyjne powróciły do Wojewody D. 20 marca 2013 r., który postanowieniem z dnia 7 kwietnia 2014 r. poinformował strony o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie; następnie kolejnym pismem z dnia 6 października 2014 r. wezwał strony do sprecyzowania wniosku; kolejnymi pismami (z 14 grudnia 2015 r., z dnia 15 kwietnia 2016 r.; 21 kwietnia 2016 r.), organ zwrócił się do innych organów administracji celem uzyskania dokumentów dotyczących nieruchomości, których dotyczy postępowanie, zaś kolejnym postanowieniem z dnia 19 sierpnia 2016 r. zawiadomił strony o powodach niezałatwienia sprawy w terminie i wyznaczył nowy termin. W ocenie sądu, czynności organu w badanej sprawie nie charakteryzowały się jednak niezbędną koncentracją i nie zmierzały bezpośrednio do załatwienia sprawy, ponieważ do wyznaczonej daty (31 grudnia 2016 r.) decyzji w sprawie nie wydano. Nadto organ przed dniem 31 grudnia 2014 r. nie wyznaczył także nowego terminu załatwienia sprawy, czym naruszono nie tylko art. 35 k.p.a., ale także art. 36 k.p.a.. Zwrócić przy tym należy uwagę, że organ wojewódzki pismem z 19 sierpnia 2016 r. poinformował pełnomocnika strony o przedłożeniu terminu zakończenia sprawy do dnia 31 grudnia 2016 r., nie wskazując na konieczność przeprowadzenia dodatkowych dowodów. Nadto trzeba przypomnieć, że na skutek zażalenia strony na bezczynność akta przekazano Ministrowi Skarbu Państwa, który zażalenie to uznał za zasadne i zwrócił je w dniu 16 grudnia 2013 r. do wojewody, wyznaczając półroczny termin do zakończenia postępowania. Mimo, że od tego dnia organ miał 6 miesięcy na wydanie decyzji, to tej czynności procesowej nie dokonał, a jedynie postanowił o dalszym przedłużeniu postępowania. Analiza przedłożonych sądowi akt administracyjnych prowadzi do wniosku, że postępowanie przed Wojewodą D. prowadzone było w sposób, który skutkował tym, że organ w pewnych jego okresach pozostawał w bezczynności. Zdaniem sądu należy ponownie podkreślić, że mimo iż od otrzymania przez wojewodę akt po uchyleniu pierwszej decyzji z dnia [...] r., organ dopiero postanowieniem z dnia 7 kwietnia 2014 r. wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy (31 grudnia 2014 r.), którego i tak nie dochował. Zdaniem sądu w okresie tym organ pozostawał w bezczynności, ponieważ brak było po jego stronie działań zmierzających do załatwienia sprawy. Kolejno organ popadł w bezczynność w następnym okresie, bowiem dopiero 6 października 2014 r. wyznaczył termin pełnomocnikowi skarżącej do uzupełnienia dokumentów. Bezpośrednio po upływie wyznaczonego terminu, również nie wydano decyzji. Kolejnym przejawem trwania organu w bezczynności było niewydanie decyzji w terminie do dnia 17 sierpnia 2016 r., (termin wyznaczony przez Ministra Skarbu Państwa). Jednocześnie nie sposób nie odnotować, że organ wydał pierwszą decyzję w sprawie w dniu [...] r., poinformował strony o konieczności i przyczynach przedłużenia postępowania, a także że prowadził kwerendę w organach administracji celem ustalenia (istotnej dla wyniku sprawy) okoliczności czy i jakie mienie zostało pozostawione poza granicami Polski oraz czy strony (lub ich poprzednicy prawni) uzyskali z tego tytułu rekompensatę. Należy przy tym z całą mocą podkreślić, że sąd zwrócił uwagę i nie umniejsza czynnej roli stron w toczącym się postępowaniu. Na koniec można dodać, że ostatecznie pismem z dnia 19 sierpnia 2016 r. organ poinformował strony o przyczynach i potrzebie przedłużenia postępowania do dnia 31 grudnia 2016 r. oraz że w zakresie części mienia sprawa została przekazana do Wojewody W., jako właściwego miejscowo. Zdaniem sądu działanie organu we wskazanych okresach, w których swoją bezczynnością organ przedłużał postępowanie, nie charakteryzowało się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. Dostrzec należy oczywiście, że organ podejmował czynności polegające na korespondowaniu z Archiwum Państwowym czy Konsulatem RP w L., jednak działania te nie zaowocowały szybkim i terminowym załatwieniem sprawy wniosku. Z tych względów sąd stwierdził, że Wojewoda D. naruszył art. 35 k.p.a. i dlatego należało stwierdzić bezczynność organu w kontrolowanym postępowaniu. W ocenie sądu rozpoznającego skargę, bezczynność Wojewody D. nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Orzeczenie w pkt II sentencji wyroku wynika z przyjęcia przez sąd w składzie rozpoznającym skargę, że na gruncie omawianej sprawy o rażącym naruszeniu prawa przy bezczynności można byłoby mówić wówczas, gdyby po stronie organu wystąpiła zupełna pasywność demonstrowana brakiem jakiejkolwiek aktywności. Tymczasem w niniejszej sprawie organ podejmował czynności w postępowaniu administracyjnym i choć dopuścił się naruszenia prawa (bezczynności), to jednak nie czynił tego w sposób rażący. Powolność i mała sprawność organu w realiach niniejszej sprawy nie przybrała charakteru rażącego naruszenia prawa, ponieważ nie tyle wynikała z pasywności i bierności organu, ale z trudności, jakie sprawiało organowi załatwienie sprawy. Organ wielokrotnie sygnalizował, że sprawa ma charakter skomplikowany. Natomiast jeżeli chodzi o postulat skarżącej obejmujący wymierzenie organowi grzywny, należało zważyć, że o wymierzeniu grzywny sąd może orzec w razie uwzględnienia skargi, a więc w sytuacji, jaka wystąpiła w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a. grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Przy wymierzeniu grzywny sąd bierze pod uwagę stopień winy organu. Sąd stwierdził więc, że skoro wymierzenie grzywny ma na celu zdyscyplinowanie organu trwającego w bezczynności, a jak wynika z odpowiedzi na skargę w sprawie przygotowywane jest wydanie przez wojewodę postanowienia korzystnego dla wnioskodawców, co zostało wstrzymane przez przekazanie akt sądowi, to wymierzenie organowi grzywny stało się niecelowe. Jeżeli natomiast chodzi o rozstrzygnięcie w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt III sentencji wyroku), to należy zauważyć, że zgodnie z przepisem art. 200 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Stąd należało zasądzić od organu na rzecz skarżącej zwrot wpisu sądowego od skargi. Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu orzekł, jak w sentencji wyroku