II SAB/Wr 44/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie Asesor WSA Wojciech Śnieżyński Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 29 października 2019 r. sprawy ze skargi M. Z. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie mienia pozostawionego poza obecnym granicami Rzeczypospolitej Polskiej I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności i przewlekłości postępowania; II. stwierdza, że bezczynność i przewlekłość postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. wymierza Wojewodzie D. grzywnę w kwocie 1000 (słownie: jeden tysiąc) złotych; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 5000 (słownie: pięć tysięcy) złotych; V. dalej idącą skargę oddala. VI. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skargą z 2 VII 2019 r. M. Z. (dalej jako "skarżąca") zakwestionowała bezczynność i przewlekłość postępowania Wojewody D. (dalej jako "organ") w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. Skarżąca podniosła, że mimo złożenia wniosku w 2007 r., decyzja do chwili obecnej nie została wydana. Skarżąca wniosła o wymierzenie organowi grzywny oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ przedstawił stan faktyczny sprawy, zaznaczając że z uwagi na konieczność ustalenia spadkobierców zmarłych stron zobligowany był zawiesić postępowanie. W konsekwencji organ wniósł o oddalenie skargi. Jak wynika z nadesłanych akt administracyjnych skargę wniesiono w następujących okolicznościach faktycznych: Wnioskiem złożonym 15 I 2007 r. M. Z. wystąpiła do organu o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez matkę M. L. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Postanowieniem z [...] organ wyznaczył termin załatwienia sprawy do dnia 30 VI 2007 r. Postanowieniem z [...] organ wyznaczył termin załatwienia sprawy do dnia 31 I 2008 r. Postanowieniem z [...] organ wyznaczył termin załatwienia sprawy do dnia 31 VIII 2008 r. W dniu 4 IX 2008 r. organ przesłuchał skarżącą. Dnia 14 IV 2009 r. organ wystąpił do właściwych urzędów o udzielenie informacji o ewentualnym nabyciu przez skarżącą z zasobu publicznego nieruchomości z prawem do zaliczenia na poczet ceny wartości mienia pozostawionego poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Odpowiedzi udzielono organowi pismami z 14 V 2009 r. i z 19 X 2009 r. Dnia 13 VI 2013 r. organ wystąpił do Sądu Rejonowego w O. w celu wyjaśnienia, które z dwóch równorzędnych postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku po M. L. jest obecnie obowiązujące, bowiem z akt sprawy wynikało, iż funkcjonowały dwa różne postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku, które w sposób odmienny określały krąg spadkobierców M. L. Postanowieniem z [...] organ wyznaczył termin załatwienia sprawy do dnia 30 VI 2014 r. Postanowieniem z [...] organ wyznaczył termin załatwienia sprawy do dnia 31 XII 2014 r. Dnia 16 XI 2016 r. organ wystąpił do skarżącej z informacją o rozbieżnościach w treści postanowienia Sądu Rejonowego w O. z dnia 6 XII 2006 r. sygn. akt I Ns 360/06 oraz postanowienia Sądu Rejonowego w O. z dnia 22 VI 1979 r., sygn. akt Ns 579/79, wskazujących odmiennie krąg spadkobierców M. L. Pismem z dnia 16 XI 2016 r. skarżąca przedłożyła postanowienie Sądu Rejonowego w O. z dnia 26 VIII 2016 r. sygn. akt I Ns 731/13 uchylające postanowienie Sądu Rejonowego w O. z dnia 6 XII 2006 r. sygn. akt I Ns 360/06. Dnia 11 IX 2018 r. skarżąca złożyła zażalenie na przewlekłe prowadzenie przez organ sprawy. Pismem z dnia 11 X 2018 r. organ wystąpił do Urzędu Gminy Ś. o przekazanie całości akt przesiedleńczych J. L. (męża M. L.). Pismem z dnia 11 X 2018 r. organ wyznaczył termin załatwienia sprawy na dzień 30 IV 2019 r. Żądane akta osiedleńcze J. L. wpłynęły do organu dnia 24 X 2018 r. Postanowieniem z [...] ([...]) Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uznał za zasadne zażalenie na przewlekłe prowadzenie sprawy i wyznaczył termin rozpatrzenia sprawy w ciągu sześciu miesięcy od dnia otrzymania niniejszego postanowienia. Dnia 12 VII 2019 r. organ wystąpił do właściwych urzędów i instytucji o udzielenie informacji, czy prowadzą postępowania w tym samym przedmiocie z wniosków innych spadkobierców M. L. oraz czy skarżąca lub inni spadkobiercy M. L. nabyli z zasobu publicznego nieruchomości z prawem do zaliczenia na poczet ceny wartości mienia pozostawionego poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Wystąpiono także o przesłanie wszelkich dokumentów świadczących o pozostawieniu nieruchomości przez M. L. poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej oraz o dane osób, które zgłosiły zgon spadkobierców M. L.: J. C., M.S. Postanowieniem z [...] organ zawiesił postępowanie do czasu ustalenia spadkobierców zmarłych stron postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W okolicznościach sprawy wystąpiły bezczynność i przewlekłość postępowania z rażącym naruszeniem przepisów prawa. Ogólne procesowe obowiązki organu administracji wyznacza zasada szybkości postępowania, określona w art. 12 kpa. Należy przy tym pamiętać, że z uwagi na datę wszczęcia postępowania w sprawie rekompensaty (15 I 2007 r.) czynności podejmowane przez organ należy ocenić w świetle przepisów kpa w brzmieniu sprzed dnia 1 VI 2017 r., a to z uwagi na art. 16 ustawy z dnia 7 IV 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935). Wynika z niego, że do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, tj. przed dniem 1 VI 2017 r., ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy kpa w brzmieniu dotychczasowym. Zgodnie z art. 37 § 1 kpa, w wersji poprzednio obowiązującej, na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Pojęcie "bezczynności" w świetle art. 37 § 1 kpa obejmuje przypadki niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych lub ustalonym w myśl art. 36 kpa. W ramach skargi na bezczynność weryfikuje się więc, czy organ administracji nie przekroczył ustawowych lub wyznaczonych terminów zakończenia postępowania. Natomiast pojęcie "przewlekłości" postępowania na gruncie art. 37 § 1 kpa w powołanym wyżej brzmieniu określone zostało w orzecznictwie. Chodzi tu o przypadki, gdy organ wprawdzie nie pozostaje w bezczynności, tj. nie przekroczył ustawowych lub wskazanych terminów jego zakończenia, ale postępowanie prowadzone jest w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (zob. uzasadnienie wyroku NSA z 8 V 2013 r., II OSK 2873/12, CBOSA). Przewlekłe prowadzenie postępowania zaistnieje, gdy będzie można organowi skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności, w tym dowodowych, pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. O przewlekłości postępowania przed organem administracji można mówić, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice, przy uwzględnieniu terminowości i prawidłowości czynności podjętych przez organ, a także stopnia zawiłości sprawy i postawy samej strony, tj. gdy naruszone zostaje prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (zob. motywy postanowienia NSA z 7 VII 2017 r., I OSK 1419/17, CBOSA). Należy pamiętać, że zasadniczo organ pierwszej instancji powinien załatwić sprawę niezwłocznie, przy czym w przypadku sprawy skomplikowanej nie powinien to być okres dłuższy niż dwa miesiące (art. 35 § 1-3 kpa). Naturalnie do wskazanych terminów nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 kpa). W niniejszej sprawie od złożenia przez skarżącą wniosku (15 I 2007 r.) do momentu wniesienia rozpatrywanej skargi minęło ponad 12 lat. Podkreślić należy, że pierwsze czynności dowodowe organ podjął prawie dwa lata po złożeniu wniosku (IX 2008 r. i IV 2009 r.), po czym nastąpiła trzyletnia przerwa w czynnościach. Dopiero w 2013 r. organ zwrócił się do właściwego sądu spadkowego celem wyjaśnienia kwestii spadkobierców po M. L., zaś po upływie następnych trzech lat zwrócił się w tej kwestii do skarżącej. Kolejna czynność merytoryczna organu, wystąpienie o akta osiedleńcze, nastąpiła w X 2018 r. Co więcej, mimo otrzymania dnia 18 XII 2018 r. postanowienia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wyznaczającego termin 6 miesięcy na załatwienie sprawy, organ czynności procesowe podejmuje dopiero w VII 2019 r. Sąd ma świadomość, że sprawy rekompensat za mienie pozostawione za granicą mają niejednokrotnie charakter skomplikowany i wymagają żmudnych ustaleń faktycznych. Bardzo często przeszkodę w niezwłocznym załatwieniu sprawy stanowią kwestie podmiotowe związane z ustaleniem spadkobierców osoby uprawnionej. W realiach kontrolowanej sprawy postępowanie organu na przestrzeni lat przejawiało jednak postać pojedynczych i zdekoncentrowanych czynności procesowych przeplatanych nawet kilkuletnimi okresami całkowitego zastoju. W takich okolicznościach stwierdzić należało, że wystąpiła w sprawie zarówno "bezczynność" jak i "przewlekłość" w opisanym wyżej znaczeniu. Zgodnie z art. 149 § 1 ppsa, sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Mając na względzie przedmiot skargi oraz stan faktyczny sprawy zaistniały podstawy do zastosowania art. 149 § 1 pkt 3 ppsa, a więc stwierdzenia stanu bezczynności i przewlekłości. Ponieważ postępowanie prowadzone przed organem zostało zasadnie zawieszone w związku z koniecznością ustalenia spadkobierców zmarłych stron postępowania, wyklucza to możliwość zobowiązania organu do załatwienia sprawy w określonym terminie. Wydanie przez organ postanowienia o zawieszeniu postępowania uniemożliwia sądowi zobowiązanie organu do wydania aktu w określonym terminie. Skoro postępowanie zostało zawieszone, a postanowienie o zawieszeniu nie zostało zaskarżone, to organ nie może podejmować żadnych czynności (poza zmierzającymi do podjęcia postępowania), w szczególności nie może wydać merytorycznego rozstrzygnięcia (wyrok NSA z 19 IV 2017 r., II OSK 238/16, publ. CBOSA). W tym zakresie zatem skarga musiała zostać oddalona na podstawie art. 151 ppsa. Stosownie do art. 149 § 1a ppsa, stwierdzając bezczynność lub przewlekłość organu sąd jednocześnie stwierdza, czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa. "Rażące" naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Sąd stwierdza rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania za działanie "rażące" należałoby uznać działanie jaskrawe, wyraźne, oczywiste, niewątpliwe, bezsporne (zob. Uniwersalny Słownik Języka Polskiego. Tom 3, praca zbior. pod red. St. Dubisza, Warszawa 2003, s. 893). Nie każde zatem naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania w sposób przewlekły lub bezczynności będzie naruszeniem rażącym. Ocena jednak, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Dla uznania, iż bezczynność organu miała miejsce z naruszeniem prawa w stopniu rażącym należy wykazać, że odpowiedzialność za nią ponosi organ administracji i że jest ona niemożliwa do zaakceptowania w państwie prawnym. Akcentowany jest ciążący na sądach administracyjnych obowiązek roztropnego kwalifikowania bezczynności czy przewlekłości jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wynikający z konsekwencji (w tym prawnokarnych) takiej kwalifikacji (zob. wyrok NSA z 17 XI 2015 r., II OSK 652/15; wyrok NSA z 8 III 2017 r., I OSK 1925/16 – CBOSA). W ocenie Sądu, okoliczności faktyczne stwierdzonej w niniejszej sprawie bezczynność i przewlekłość przejawiają cechy naruszenia prawa o szczególnym stopniu kwalifikacji. Należy zwrócić uwagę, że organ pozostawał w wieloletniej bezczynności i przewlekłości. Nawet bowiem, jeśli odliczyć okresy zwłoki organu, które miały charakter od niego niezależny, a nadto odliczyć terminy wyznaczone czynnościami organu z art. 36 kpa oraz okres zawieszania, i tak wymiar bezczynności i przewlekłości wynosić będzie ponad 7 lat. Żadne okoliczności nie usprawiedliwiają tak długiego okresu. Jak wynika z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ppsa, w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość sąd może wymierzyć organowi grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości pięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim. W związku z rażącym charakterem bezczynności Sąd uwzględnił wniosek skarżącej o przyznanie od organu sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 ppsa, jednak nie w żądanej maksymalnej wysokości. W ocenie Sądu przy rozstrzyganiu w przedmiocie przyznania i wysokości sumy pieniężnej należy uwzględnić wszystkie okoliczności sprawy, zarówno te leżące po stronie skarżącego jak i dotyczące organu. Sąd ma pełną świadomość, że skarżąca miał prawo oczekiwać wydania decyzji bez nieuzasadnionej zwłoki, zaś przewlekłość organu mogła wywołać u skarżącej poczucie krzywdy. Należy jednak również uwzględnić szczególne okoliczności prawne i faktyczne, w jakich działał organ. Jest faktem powszechnie znanym znaczna ilość spraw tego rodzaju, zaś zwłoka w ich załatwiania stanowi problem ogólnokrajowy i dotyczy wszystkich wojewodów. Według stanu na 30 VI 2013 r. pozostawało do rozpatrzenia przez wszystkich wojewodów około 53 000 wniosków (zob. odpowiedź sekretarza stanu w Ministerstwie Skarbu Państwa na interpelację poselską nr 22778/13). Wojewoda d. zaś według stanu na dzień 10 V 2010 r. miał nierozpatrzonych 12 872 spraw (zob. wystąpienie Rzecznika Praw Obywatelskich z 20 I 2011 r., sygn. RPO 585661-IV/08/RG). Warto przy tym zaznaczyć, że z dniem 31 XII 2008 r. upływał ostatecznie ustawowy termin składania wniosków o potwierdzenie prawa do rekompensaty, co naturalnie rodziło dodatkowy skutek w postaci kumulacji znacznej ilości wniosków na krótko przed upływem ustawowego terminu. Jakkolwiek okoliczności te – jak wyżej wyjaśniono – nie mogą mieć znaczenia dla oceny stanu bezczynności czy przewlekłości postępowania, to jednak należy je uwzględnić przy określaniu wysokości sumy pieniężnej należnej skarżącemu. Nie można bowiem przyjąć, że przewlekłość, jaka wystąpiła w niniejszej sprawie wynikała wyłącznie z przyczyn o charakterze subiektywnym. Organ zresztą z własnej inicjatywy utrzymywał ze skarżącą kontakt informując ją już na wstępie o szczególnej sytuacji w tego rodzaju sprawach i konieczności długiego oczekiwania na decyzję, a następnie wskazując terminy załatwienia sprawy. W ocenie Sądu przyznana suma w kwocie 5 000 zł jest adekwatna do stopnia przewlekłości, jakiej dopuścił się organ, a więc do jej długości jak i jej przyczyn (subiektywnych i obiektywnych). Uwzględnia ona także interes skarżącej. Pozwala ona bowiem zadośćuczynić poczuciu krzywdy wywołanym nadmiernie długim oczekiwaniem na uzyskanie rekompensaty. Sąd uwzględnił też wniosek o wymierzenie organowi grzywny, przy czym wysokość grzywny ustalił na kwotę 1000 zł. Przy ustalaniu wysokości grzywny Sąd wziął pod uwagę, że jednocześnie przyznał od organu na rzecz skarżącej sumę pieniężną. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 ppsa, uwzględniając kierunek rozstrzygnięcia oraz poniesione przez skarżącą i wynikające z akt sprawy celowe koszty w kwocie 100 zł w tytułu wniesionego wpisu od skargi.