II SAB/Wr 441/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) Asesor WSA Marta Pawłowska po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi I. K. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody Dolnośląskiego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącej sumę pieniężną w kwocie 500 (słownie: pięćset) złotych; V. dalej idącą skargę oddala; VI. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skarżąca (I. K.), działając przy pomocy pełnomocnika, wniosła w dniu 04.10.2023 r. skargę na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda, organ administracji), polegającą na niedotrzymaniu terminów załatwienia sprawy z jej wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej – złożonego 04.11.2021 r. Działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1 i art. 53 § 2b ustawy z 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) – dalej: p.p.s.a., skarżąca zarzuciła organowi naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 35 § 1- 3 i art. 36 § 1 k.p.a. Na tej podstawie wniosła o: 1) stwierdzenie, że Wojewoda dopuścił się bezczynności w prowadzeniu sprawy; 2) stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 14 dni od daty doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania; 4) przyznanie skarżącej od organu sumy pieniężnej w wysokości 5 tys. złotych; 5) wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. oraz 6) zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżąca uzasadniła wnioski i zaprezentowała swoje stanowisko. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie, wskazując na typowe przyczyny opóźnienia w procedowaniu w tego rodzaju sprawach. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga na bezczynność organu w sprawie z wniosku skarżącej o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej okazała się uzasadniona, albowiem z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że organ nie załatwił sprawy w terminie określonym w art. 210 ustawy z 12.09.2013 r. o cudzoziemcach w brzmieniu sprzed 29.01.2022 r. ani w terminie wskazanym w art. 36 k.p.a. Analiza akt administracyjnych sprawy dowodzi, że 04.11.2021 r. skarżąca wniosła do Wojewody wniosek w przedmiotowej sprawie. Po jego złożeniu nie została jednak poinformowana przez organ o: przewidywanym terminie zakończenia postępowania oraz o wystąpieniu ewentualnych braków formalnych w złożonym podaniu. Korespondencją datowaną na 27.01.2022 r. wnioskodawczyni dołączyła do wniosku: potwierdzoną za zgodność z oryginałem kopię umowy o pracę zawartą na okres próbny, wypełniony załącznik nr 1 do wniosku oraz poświadczony za zgodność z oryginałem certyfikat znajomości języka polskiego. Kolejnym pismem z 31.03.2022 r. wnioskodawczyni przekazała organowi poświadczone za zgodność z oryginałem aktualną (ówcześnie) umowę o pracę wraz z załącznikiem. W tej samej dacie skarżąca złożyła ponaglenie na działanie organu. W dniu 09.06.2022 r. oraz 08.07.2022 r. złożono wnioski o przyspieszenie rozpoznania sprawy. Dopiero ponad 4 miesiące od dnia złożenia ponaglenia, pismem z 22.08.2022 r. Wojewoda wezwał wnioskodawczynię do przedłożenia mu w terminie 30 dni od dnia otrzymania niniejszego pisma następujących dokumentów: 1) potwierdzenia posiadania przez cudzoziemkę aktualnego tytułu do ubezpieczenia zdrowotnego, 2) zaświadczenia z ZUS-u ze wskazaniem pełnej historii ubezpieczeniowej od 2019 r. włącznie do chwili obecnej, 3) oświadczenia o liczbie osób pozostających we wspólnym gospodarstwie domowym, 4) potwierdzenia posiadania stabilnego i regularnego źródła dochodu w ciągu 3 lat pobytu na terytorium Polski, 5) potwierdzenia posiadania aktualnego źródła stabilnego i regularnego dochodu wystarczającego na pokrycie kosztów utrzymania siebie i członków rodziny, 6) wskazującego na legalny i nieprzerwany, co najmniej 5-letni okres pobytu na terytorium Polski bezpośrednio przed złożeniem wniosku; 7) aktualnego zaświadczenia z urzędu skarbowego o niezaleganiu w podatkach; 8) pisemnego oświadczenia dotyczącego podróży i pobytów poza terytorium Polski w okresie 5 lat bezpośrednio przed złożeniem wniosku; oraz 9) potwierdzenia znajomości języka polskiego o której mowa w przepisach ustawy o języku polskim. Pismem z tego samego dnia Wojewoda wezwał wnioskodawczynię do osobistego stawiennictwa w siedzibie organu w dniu 28.09.2022 r. oraz do dołączenia w trakcie wizyty kserokopii wszystkich stron paszportu zawierających adnotacje urzędowe, uzupełnienia formularza złożonego wniosku w częściach: E, F i G oraz do dołączenia oryginału wraz z kopią do akt sprawy lub uwierzytelnionej kopii dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do zamieszkiwanego lokalu mieszkalnego. Dzień później skarżąca wystosowała kolejny wniosek o przyspieszenie rozpoznania sprawy. Pismem z 25.08.2022 r. pełnomocnik strony poinformował Wojewodę o nowym adresie zamieszkania mandantki oraz załączył oświadczenie właścicielki lokalu wyrażające zgodę na korzystanie z niego przez cudzoziemkę. Dnia 28.09.2022 r. miała miejsce wizyta skarżącej w Dolnośląskim Urzędzie Wojewódzkim w trakcie której przedstawiono do wglądu i skserowano 8 stron paszportu, uzupełniono złożony wniosek pobytowy we wskazywanych wcześniej miejscach, pobrano odciski linii papilarnych od wnioskodawczyni oraz przedłożono tytuł prawny do zajmowanego lokalu mieszkalnego. Pismem z dnia 02.11.2022 r. pełnomocnik strony zwrócił się z kolejną prośbą o przyspieszenie rozpoznania sprawy. Zawiadomieniem z 15.02.2023 r. Wojewoda poinformował skarżącą, że pozostawił bez rozpoznania złożony wniosek. Jako podstawę wskazano nieuzupełnienie braku formalnego we wskazanym terminie, tj. brak przedłożenia przez wnioskodawczynię dokumentu z którego wynikałoby, że użyczający lokal jest zstępnym, wstępnym, małżonkiem, rodzicem małżonka lub rodzeństwem cudzoziemca, a zatem przesłanki wskazanej w art. 219 ust. 2 i ust. 3 ustawy o cudzoziemcach (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 519 ze zm.) – dalej: ustawa o cudzoziemcach. Pismem z 09.03.2023 r. pełnomocnik skarżącej zwrócił się do organu o podjęcie dalszych czynności w sprawie wskazując, że pozostawienie podania bez rozpoznania jest nieuzasadnione oraz stanowi naruszenie przepisów postępowania. Jednocześnie przedłożył Wojewodzie poświadczone za zgodność z oryginałem: akt urodzenia wnioskodawczyni wraz z tłumaczeniem przysięgłym na język polski oraz akt notarialny wskazujący, że A. D. (matka) jest właścicielką zajmowanego mieszkania. Pismami z 08.05.2023 r. oraz 01.06.2023 r. po raz kolejny ponowiono wnioski o podjęcie dalszych czynności. Dnia 28.07.2023 r. Wojewoda wystosował do Straży Granicznej wniosek o udostępnienie informacji granicznej odnośnie cudzoziemki. Pismem z 10.08.2023 r. Komendant Placówki Straży Granicznej we Wrocławiu – Strachowicach przesłał organowi wyniki sprawdzeń. Dnia 03.10.2023 r. strona wywiodła skargę na bezczynność Wojewody w przedmiocie wskazanym w sentencji wyroku. Powyższe ustalenia wskazują, że organ pozostawał w sprawie bezczynny, naruszając w ten sposób zasady i terminy określone w art. 35, art. 36 oraz w art. 8 i art. 12 k.p.a. Pierwszy okres zwłoki organu, który od daty złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, tj. 04.11.2021 r. do dnia 22.08.2022 r., kiedy to Wojewoda wezwał wnioskodawczynię do przedłożenia mu w terminie 30 dni określonych dokumentów oraz wyznaczył datę osobistego stawiennictwa w siedzibie organu, znacząco przekroczył maksymalne terminy określone w przepisach, a w sprawie nie zachodziły okoliczności, które mogłyby usprawiedliwić opieszałe działanie Wojewody. Także kolejne okresy niepodejmowania w sprawie jakichkolwiek czynności, tj.: drugi: od 28.09.2022 r. do 15.02.2023 r., trzeci: od 15.02.2023 r. do 28.07.2023 r. jak i czwarty: od 10.08.2023 r. do 03.10.2023 r. nie znalazły w ocenie Sądu jakichkolwiek podstaw do usprawiedliwienia. Ponadto należy w tym miejscu zaznaczyć, że organ wykazał się ze swojej strony swojego rodzaju niekonsekwencją, gdyż zawiadamiając pismem z 15.02.2023 r. o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania, po upływie ponad 5 miesięcy od tej czynności postanowił jednak dalej procedować wniosek zwracając się 28.07.2023 r. do Straży Granicznej o udostępnienie informacji granicznej odnośnie cudzoziemki. Zaznaczenia wymaga także fakt, że zgodnie z art. 210 ustawy o cudzoziemcach w brzmieniu sprzed 29.01.2022 r. postępowanie w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt stały powinno zakończyć się nie później niż w ciągu 3 miesięcy od dnia jego wszczęcia, a postępowanie odwoławcze – w ciągu 2 miesięcy od dnia otrzymania odwołania. Z kolei według art. 223 tej ustawy do udzielenia lub cofnięcia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej stosuje się przepisy art. 202 oraz art. 206 – 210 ustawy o cudzoziemcach. Z tych też względów Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdził, że w prowadzonym postępowaniu organ dopuścił się bezczynności (pkt I sentencji wyroku). Biorąc pod uwagę czas trwania postępowania oraz błędny sposób postępowania sprzeczny z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego, jak też z art. 2 Konstytucji RP (zasadą demokratycznego państwa prawa), art. 30 (godnością człowieka) i art. 37 ust. 1 Konstytucji RP (korzystaniem z wolności i praw konstytucyjnych przez cudzoziemców) Sąd uznał, że bezczynność organu administracji miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, stosownie do treści art. 149 § 1a p.p.s.a. (pkt II sentencji wyroku). Wobec braku przekazania przez organ informacji o wydaniu decyzji załatwiającej wniosek złożony w niniejszej sprawie, Sąd zobowiązał Wojewodę do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 112a ust. 1 ustawy o cudzoziemcach oraz art. 13 ust. 1 ustawy z 17.12.2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemców oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 91) i art. 35 § 4 k.p.a. (pkt III sentencji wyroku). Na wniosek skarżącej, zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd przyznał sumę pieniężną w kwocie 500 zł (pkt IV sentencji wyroku), o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. W ocenie Sądu, kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego), jak i trudności, z jakimi cudzoziemiec musi zmagać się nie posiadając stosownego zezwolenia na pobyt na terytorium obcego państwa. Na powyższe rozstrzygnięcie (zasądzenie sumy pieniężnej) miał wpływ fakt, że już na samym początku wszczętego postępowania (tj. od dnia wpływu wniosku przez następne ponad 9 miesięcy – w tym ponad 4 miesiące od dnia złożenia ponaglenia) jak i później, Wojewoda Dolnośląski nie podejmował w sprawie jakichkolwiek czynności. Taka opieszałość ze strony organu nie mogła zasługiwać na aprobatę. Nie łączyły się z nią żadne inne czynności jak np. sprawdzenie kompletności wniosku, co nie zostało przeprowadzone ani w ustawowym terminie na jego rozpoznanie, ani także w innym "rozsądnym okresie" biorąc pod uwagę zarówno ciągle występującą dużą ilość prowadzonych postępowań jak i nagłe obarczenie organu (jego aparatu urzędniczego) dodatkowymi zadaniami związanymi z wybuchem wojny na Ukrainie. Jednocześnie wyważając między sobą występujący z jednej strony po stronie skarżącej permanentny stan niepewności i stresu związany z czekaniem na pozytywne informacje z Urzędu Wojewódzkiego, a z drugiej strony brak wykazania konkretnych i wymiernych szkód oraz krzywd, które spowodowała u wnioskodawczyni stwierdzona bezczynność, doprowadziło to orzekających do kompromisowego przekonania, że skarżącej powinno się przyznać kwotę wskazaną w pkt IV sentencji wyroku. Bez wątpienia przyznanie na gruncie art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej winno być zatem zastrzeżone jedynie do wyjątkowych przypadków, uzasadnionych szczególnie drastycznymi i zawinionymi uchybieniami zasad efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy. Przyznanie sumy pieniężnej jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. Sąd wyraża nadzieję, że konieczność wypłaty ww. kwoty przez organ posłuży zwalczeniu opieszałości organu w sprawie (zdyscyplinuje organ). Tym samym Sąd uznał, że wnioskowana w skardze kwota 5 tys. złotych jest wygórowana. Sąd postanowił odstąpić od wymierzenia organowi grzywny. Powszechnie wiadomym jest bowiem, że ilość załatwianych przez organ wniosków w szeroko pojętych sprawach pobytowych jest bardzo duża oraz że czynione są starania dla poprawy mobilności organu w tym zakresie (organizacja nowych stanowisk do obsługi wniosków cudzoziemców, przesunięcia kadrowe itp.). I chociaż dla stwierdzenia bezczynności nie mają znaczenia przyczyny organizacyjne lub kadrowe (na które organ powołuje się już od dawna), leżące po stronie organu (właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki), to jednak - w pewnych sytuacjach - powinny one rzutować na rozstrzygnięcia Sądu wydawane na podstawie 149 § 2 p.p.s.a. Dlatego w tym zakresie Sąd skargę oddalił (pkt V sentencji wyroku). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt VI sentencji wyroku).