II SAB/Wr 46/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Ireneusz Dukiel (spr.), Sędziowie Sędzia WSA - Olga Białek, Sędzia WSA - Anna Siedlecka, , Protokolant asystent sędziego - Wojciech Śnieżyński, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 lutego 2013 r. sprawy ze skargi Z. W. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. G. w przedmiocie samowolnej rozbudowy części strychu w budynku mieszkalnym I. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. G. do wydania orzeczenia w sprawie w terminie 30 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; II. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. przyznaje od Skarbu Państwa z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu - na rzecz adwokat B. W. – tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu łączną kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych 20/100), stanowiącą wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 240,00 zł (dwieście czterdzieści złotych) wraz z podatkiem VAT w kwocie 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych 20/100). Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. G., zwany dalej organem powiatowym lub w skrócie PINB, w dniu 22 lipca 2010 r. wszczął na wniosek Z. W., zwanej dalej skarżącą, postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej zabudowy części strychu w budynku nr [...] położonym w C., na działce nr [...]. Zawiadomieniem z dnia 26 lipca 2010 r. organ powiatowy poinformował strony o wszczęciu postępowania administracyjnego i przeprowadzeniu dowodu. W wyniku dokonanych przez organ I instancji w dniu 12 sierpnia 2010 r. czynności kontrolnych z udziałem zainteresowanych stron, stwierdzono, że w pomieszczeniu strychowym budynku wykonano zabudowę ściankami działowymi z płyt wiórowych oraz OSB i wydzielono osiem boksów. Inwestorami wyżej wymienionych robót budowlanych byli: J. K., Z. K., T. K., B. K., J. S., D. W., A. J. oraz Z. Z.. Na wykonanie robót budowlanych związanych z zabudową przedmiotowego strychu inwestorzy nie uzyskali wymaganego prawem budowlanym pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. W tak kształtującym się stanie faktycznym PINB wydał postanowienie z dnia 26 sierpnia 2010 r. nakazujące inwestorom sporządzenie i przedłożenie oceny stanu technicznego wykonanych robót budowlanych w przedmiotowym budynku mieszkalnym, związanych z zabudową ściankami działowymi pomieszczenia strychowego, tj. wykonaniem ośmiu sztuk boksów w tym budynku, ze wskazaniem prac niezbędnych do wykonania w celu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami, w terminie do dnia 30 września 2010 r. Wymagana ocena techniczna, sporządzona przez osobę uprawnioną, wpłynęła do organu powiatowego w dniu 24 września 2010 r. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej organem wojewódzkim lub w skrócie DWINB, po rozpoznaniu złożonego na powyższe postanowienie przez skarżącą zażalenia, postanowieniem z dnia 8 listopada 2010 r. utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na skutek złożonej przez skarżącą skargi na powyższe postanowienie organu wojewódzkiego, wyrokiem z dnia 9 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 437/12, stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia wskazując w uzasadnieniu, iż na etapie postępowania przed organem II instancji doszło do uchybienia przepisowi art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., ponieważ uznano za stronę osobę (osoby), która w rzeczywistości nie była stroną postępowania w sprawie nałożenia obowiązku dostarczenia w określonym terminie oceny technicznej. Jednocześnie w uzasadnieniu podano, że na obecnym etapie Sąd nie jest władny dokonać ustaleń, czy zabudowa spornego strychu nastąpiła zgodnie z przepisami prawa budowlanego, ponieważ w tym zakresie właściwe pozostają organy nadzoru budowlanego, mogące podejmować szereg rozstrzygnięć, których zgodność z prawem podlegać będzie kontroli. W międzyczasie PINB decyzją z dnia 8 marca 2012 r., na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej zabudowy części strychu w budynku nr 80 położonym w C., na działce nr [...] według ewidencji gruntów. W uzasadnieniu swojej decyzji organ powiatowy podniósł, iż w rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z bezprzedmiotowością przedmiotową, bowiem na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego w świetle obowiązującego prawa organ nadzoru budowlanego nie ma podstaw do wydania w przedmiotowej sprawie jakichkolwiek nakazów. Powołując się na treść przedłożonej do akt oceny technicznej PINB wskazał, iż nie widzi podstaw do zastosowania procedury naprawczej, o której mowa w art. 50-51 Prawa budowlanego i wydania decyzji nakazu w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W wyniku złożonego przez skarżącą odwołania DWINB decyzją z dnia 25 kwietnia 2012 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W ocenie organu odwoławczego na tym etapie postępowania nie występuje przesłanka powodującą bezprzedmiotowość rzeczonego postępowania administracyjnego skutkująca jego umorzeniem. W uzasadnieniu m.in. podniesiono, że organ stopnia powiatowego uznając za stronę postępowania I. S., która zmarła w dniu 24 lutego 2011 r., naruszył art. 10 § 1 k.p.a., ponieważ stroną w sprawie, a zarazem adresatami zaskarżonej decyzji, mogli być jedynie następcy prawni zmarłej. Wskazano także, iż umorzenie postępowania w rozpoznawanej sprawie nastąpiło przedwcześnie, gdyż organ I instancji zakreślając przedmiot postępowania "w sprawie samowolnej zabudowy części strychu (...)" był zobligowany do poczynienia ustaleń czy przedmiotowa inwestycja została zrealizowana zgodnie z przepisami prawa, a zatem czy powstała legalnie, a jeśli nie to czy na jej realizacje realizację niezbędne było pozwolenie na budowę czy jedynie zgłoszenie. Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji powinien również dokonać kwalifikacji robót wykonanych przez inwestora z punktu widzenia definicji zawartych w art. 3 pkt 6-8 Prawa budowlanego, stwierdzenie wymogami jakich prawnych działań powinny być poprzedzone zakwalifikowane prace budowlane (art. 28-30 Prawa budowlanego) i ustalenie czy inwestor te wymogi spełnił. PINB postanowieniem z dnia 26 czerwca 2012 r. zawiesił postępowanie administracyjne do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, jakim w jego ocenie jest ustalenie kręgu osób uprawnionych do udziału w sprawie. W uzasadnieniu tego postanowienia wskazano, że do dnia jego wydania nie zostało przeprowadzone żadne postępowanie spadkowe po zmarłej I. S., i że do chwili obecnej brak jest jakichkolwiek dokumentów, tj. postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku lub aktu poświadczenia dziedziczenia po nieżyjącej, na podstawie których w sposób nie budzący żadnych wątpliwości organ mógłby ustalić spadkobierców zmarłej. DWINB postanowieniem z dnia 11 września 2012 r., po rozpatrzeniu zażalenia skarżącej, uchylił zaskarżone postanowienie zawieszające postępowanie administracyjne w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. PINB w dniu 20 września 2012 r. zwrócił się z wnioskiem do Sądu Rejonowego w K. G. o udzielenie informacji w przedmiocie postępowania spadkowego po zmarłej oraz wydania postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku. Pismem z dnia 4 września 2012 r., które wpłynęło bezpośrednio do Sądu w dniu 6 września 2012 r., skarżąca wniosła skargę na bezczynność PINB w przedmiocie samowolnej rozbudowy części strychu w budynku mieszkalnym w C. zarzucając w niej, iż powiatowy organ nadzoru budowlanego nie wykonuje decyzji DWINB z dnia 25 kwietnia 2012 r. Do skargi dołączono odpis odpowiedzi DWINB z dnia 23 lipca 2012 r., w której na obecnym etapie sprawy uznano za bezzasadny zarzut bezczynności PINB. PINB, zobowiązany przez Sąd do udzielenia odpowiedzi na skargę, w piśmie procesowym z dnia 5 października 2012 r. przedstawił chronologię wydanych w tej sprawie postanowień i decyzji przez organu nadzoru budowlanego obu instancji. Na rozprawie w dniu 14 lutego 2013 r. stawili się tylko skarżąca z pełnomocnikiem z urzędu, który złożył do akt w charakterze dowodu odpis prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w K. G. z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt [...], o stwierdzeniu nabycia spadku po I. S. wraz z zamieszczoną na nim klauzulą, że orzeczenie jest prawomocne w dniu 22 marca 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez ochronę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz.U z 2012 r., Nr 270 – zwanej dalej u.p.p.s.a.) kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a u.p.p.s.a, a więc między innymi w sprawach, w których wydawane są decyzje administracyjne. W rozpoznawanej sprawie skarżąca zarzuciła bezczynność powiatowy organ nadzoru budowlanego w prowadzeniu postępowania administracyjnego w przedmiocie samowolnej rozbudowy części strychu w budynku mieszkalnym w C.. W pierwszym rzędzie konieczne było zbadanie czy spełniona została formalna przesłanka dopuszczalności skargi na bezczynność organu, jaką jest wyczerpanie środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi jeżeli służyły one stronie przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 u.p.p.s.a). Zgodnie z poglądem przyjętym w orzecznictwie i doktrynie skarga jest dopuszczalna niezależnie od pozytywnego czy negatywnego stanowiska zajętego przez organ wyższego stopnia (tak zwłaszcza postanowienie NSA z 12 lutego 2002 r., sygn. akt II SA/Gd 3920/01, LEX nr 76109, czy też T.Woś w: red. T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 87-88). Dla uznania wyczerpania toku zażaleniowego przez stronę wystarczające jest zatem wykazanie składania przez nią stosownego zażalenia do organu wyższego stopnia. Przy ocenie dopuszczalności skargi na bezczynność organu lub na przewlekłość postępowania nie ma zatem znaczenia sposób rozpoznania takiego zażalenia przez właściwy organ wyższego stopnia. W niniejszej sprawie przesłanka ta została spełniona, gdyż przed wniesieniem rozpoznawanej skargi skarżąca wystąpił pismem datowanym na dzień 18 czerwca 2012 r., które wpłynęło do DWINB w dniu 20 lipca 2012 r. ze skargą na bezczynność PINB w sprawie samowolnej rozbudowy części strychu w budynku mieszkalnym w C.. W drugiej kolejności zasadnym jest przypomnienie, iż zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji zobowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art.35 § 3 k.p.a.). Należy jednak zauważyć, że do terminów wskazanych w art. 35 k.p.a. i w przepisach szczególnych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji obowiązany jest zawiadomić strony, wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Obowiązek ten obciąża organ również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.). W przypadku skargi na bezczynność, przedmiotem kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji publicznej, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek działania w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Istotne jest również, że dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie lub inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną zwłoką organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana, wyrażającym się np. w odmowie wydania decyzji w związku z błędnym przekonaniem organu, że załatwienie sprawy nie wymaga jej wydania albo z przekonaniem, że występują negatywne przesłanki do załatwienia sprawy przez wydanie decyzji. W trzeciej i ostatniej kolejności zadaniem Sądu było zatem ustalenie czy zwłoka w wydaniu decyzji przekracza terminy określone w art. 35 k.p.a. Przypomnieć należy, iż postępowanie sądowoadministracyjne objęte niniejszą kontrolą wszczęto z wniosku skarżącej w dniu 22 lipca 2010 r., postanowienie dowodowe o przedłożeniu oceny stanu technicznego wydano w dniu 26 sierpnia 2010 r., zaś decyzję o umorzeniu tego postępowania jako bezprzedmiotowego wydano w dniu 8 marca 2012 r. W drugim etapie tego postępowania, t.j. po 25 kwietnia 2012 r., kiedy to organ odwoławczy uchylił postępowanie umarzające, PINB postanowieniem z dnia 26 czerwca 2012 r. zawiesił te postępowanie do czasu ustalenia spadkobierców I. S., które to rozstrzygnięcie zostało uchylone postanowieniem DWINB z dnia 11 września 2012 r. Po tej ostatniej dacie jedyną czynnością organu powiatowego było zwrócenie się do sądu rejonowego w dniu 20 września 2012 r. o udzielenie informacji w przedmiocie ewentualnego postępowania spadkowego. Nie oceniając merytorycznie zasadności zawieszenia postępowania administracyjnego, nie sposób jednak nie zauważyć, że już w dniu 22 marca 2012 r., t.j. przeszło 3 miesiące przed wydaniem tego postanowienia, prawomocnym stało się orzeczenie sądu cywilnego o stwierdzeniu nabycia spadku po I. S.. Abstrahując zatem od tego, że na chwilę wydania tego postanowienia nie było przesłanek uzasadniających zawieszenie, to wyraźnie należy wskazać, iż po tej dacie z oczywistych powodów brak było przeszkód do niezwłocznego podjęcia zawieszonego postępowania i w terminie przewidzianych w art. 35 § 3 k.p.a. do wydania rozstrzygnięcia uwzględniającego wskazania organu odwoławczego zawarte w uzasadnieniu decyzji z dnia 25 kwietnia 2012 r. Zważywszy na powyższe okoliczności Sąd uznał, że w niniejszej sprawie nastąpiła bezczynność PINB, którego działanie niewątpliwie pozostaje w sprzeczności z zasadą szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), a nadto podważa wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadę prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów państwa. Według art. 149 § 1 u.p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Stwierdza też, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W niniejszej sprawie uwzględniając skargę na bezczynność organu Sąd, stosownie do przytoczonego przepisu, zobowiązał PINB do wydania orzeczenia w sprawie samowolnej rozbudowy strychu w budynku mieszkalnym w terminie 30 dni licząc od dnia doręczenia prawomocnego wyroku z aktami administracyjnymi. Przy przedstawionej wyżej ocenie zaniechania organu, naruszające przedstawione wyżej ogólne zasady postępowania administracyjnego oraz przepisy wyznaczające terminy załatwienia spraw, pozwalają w pełni na stwierdzenie, że zaistniała bezczynność miała cechy rażącego naruszenia prawa. Z przedstawionych wyżej względów, działając na podstawie art. 149 § 1 u.p.p.s.a. Sąd orzekł jak w pkt I i II sentencji wyroku. Orzeczenie w przedmiocie wynagrodzenia adwokata uzasadnia art. 250 u.p.p.s.a. oraz § 19 pkt 1 w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).