II SAB/Wr 46/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Ireneusz Dukiel /sprawozdawca/ Sędzia NSA - Andrzej Wawrzyniak Sędzia WSA - Mieczysław Górkiewicz po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 maja 2016 r. sprawy ze skargi D. W.i M.W. na bezczynność D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. w przedmiocie wykonania postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia 20 grudnia 2013 r., znak [...] oddala skargę w całości. D.W. i M. W. (dalej jako skarżący) wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. (dalej jako organ wojewódzki lub w skrócie DWINB) polegająca na niewykonaniu postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. (dalej jako organ krajowy lub w skrócie GINB) z dnia 20 grudnia 2013 r., nr [...], dotyczącego postanowienia DWINB [...] w sprawie budowy szamb. Skarżący zażądali wymierzenia organowi wojewódzkiemu kar grzywny w wysokości najwyższej z art. 154 § 6 u.p.p.s.a. oraz ustawy o odpowiedzialności zawodowej pracowników. W uzasadnieniu skarżący wskazywali, iż sprawy toczą się od dziesięciu lat i są oni uporczywie dyskryminowani przez DWINB, w tym stosowany jest wobec nich stalking za dochodzenie ich praw materialnych. DWINB w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podnosząc, iż zarzut bezczynności nie znajduje uzasadnienia w stanie faktycznym sprawy, gdyż organ wojewódzki nie był właściwy do rozpoznania wniosku skarżących o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. (dalej jako organ powiatowy lub w skrócie PINB) z dnia 14 marca 2013 r., Nr [...]. Z przedstawionych Sądowi akt administracyjnych wynika, że PINB wzmiankowaną powyżej decyzją z dnia 14 marca 2013 r. umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie zbiornika na nieczystości płynne przeznaczonego do obsługi budynku jednorodzinnego na działce nr 26/1, AM-1, w miejscowości N., należącego do B. Z., J.Z. i E.Z.. DWINB, w wyniku rozpoznania odwołania skarżących, decyzją z dnia 16 sierpnia 2013 r., Nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu powiatowego. W dalszej kolejności DWINB, po rozpoznaniu wniosku skarżących, postanowieniem z dnia 16 sierpnia 2013 r., Nr [...], odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB z dnia 14 marca 2013 r., Nr [...]. Z kolei GINB, po rozpoznaniu zażalenia skarżących na to ostatnie postanowienie DWINB, postanowieniem z dnia 20 grudnia 2013 r., nr [...], uchylił to postanowienie wskazując w uzasadnieniu, iż organ wojewódzki nie był właściwy do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji organu powiatowego, gdyż w chwili wpłynięcia tego wniosku decyzja drugoinstancyjna była już w obiegu prawnym, w związku z czym nie istniała podstawa do odmowy wszczęcia postępowania, ponieważ może być ono prowadzone wyłącznie przez organ wyższego stopnia. Jednocześnie poinformowano skarżących, że w odrębnym postępowaniu zostaną rozpatrzone przez GINB wnioski skarżących o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji DWINB z dnia 16 sierpnia 2013 r. utrzymującej w mocy decyzję PINB z dnia 14 marca 2013 r. Pismem z dnia 8 marca 2014 r. skarżący wraz z J.W. i M. W. wnieśli do GINB skargę na "bezczynność i nie wykonanie postanowień GINB w W. spraw jak wyżej przez DWINB we .", w sprawie o znaku m.in. [...]. GINB postanowieniem z dnia 27 marca 2014 r., nr [...], na podstawie art. 37 § 2 i art. 123 k.p.a., odmówił wyznaczenia DWINB dodatkowego terminu załatwienia sprawy. Organ krajowy w uzasadnieniu tego postanowienia ponownie wskazał, iż organem właściwym do prowadzenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności był organ wyższego stopnia w stosunku do organu wojewódzkiego, tj. GINB. Dodatkowo podniesiono, że obecnie postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji DWINB z dnia 16 sierpnia 2013 r., utrzymującej w mocy decyzję PINB z dnia 14 marca 2013 r., prowadzi GINB (znak sprawy [...]). Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje również w myśl art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz.U z 2016 r., poz. 718, zwanej dalej u.p.p.s.a.) orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a, a więc w sprawach, w których wydawane są decyzje administracyjne, postanowienia (zarówno w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, jak i w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie) oraz inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 u.p.p.s.a sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest bezczynność DWINB, która zdaniem skarżących miała polegać na niewydaniu, wbrew postanowieniu GNIB z dnia 20 grudnia 2013 r., decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji PINB z dnia 14 marca 2013 r., Nr [...], umarzającej jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie zbiornika na nieczystości płynne przeznaczonego do obsługi budynku jednorodzinnego. W pierwszym rzędzie konieczne było zbadanie czy spełniona została formalna przesłanka dopuszczalności takiej skargi, jaką jest wyczerpanie środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi, jeżeli służyły one stronie przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 u.p.p.s.a). W myśl art. 37 § 1 k.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Dopiero zatem po wyczerpaniu tego trybu strona może wnieść do sądu administracyjnego skargę na bezczynność organu. Zgodnie z poglądem przyjętym w orzecznictwie i doktrynie skarga jest dopuszczalna niezależnie od pozytywnego czy negatywnego stanowiska zajętego przez organ wyższego stopnia (tak zwłaszcza postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 lutego 2002r., sygn. akt II SA/Gd 3920/01, LEX nr 76109, czy też T.Woś w: red. T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 87-88). W niniejszej sprawie przesłanka ta została spełniona, gdyż przed wniesieniem rozpoznawanej skargi, co nastąpiło w dniu 8 maja 2014 r., skarżący wystąpili pismem z dnia 8 marca 2014 r. do GNIB ze skargą na "bezczynność i nie wykonanie postanowień GINB w W. spraw jak wyżej przez DWINB we W.", w sprawie o znaku m.in. [...], zaś organ krajowy postanowieniem z dnia 27 marca 2014 r. odmówił wyznaczenia DWINB dodatkowego terminu załatwienia sprawy. W dalszej kolejności zasadnym jest przypomnienie, że zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji zobowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Należy jednak zauważyć, że do terminów wskazanych w art. 35 k.p.a. i w przepisach szczególnych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji obowiązany jest zawiadomić strony, wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Obowiązek ten obciąża organ również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.). W przypadku skargi na bezczynność, przedmiotem kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji publicznej, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek działania w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Tutaj zatem dochodzimy do kluczowego momentu rozważań, a mianowicie ustalenia czy DWINB był właściwym organem do prowadzenia nadzwyczajnego postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji organu powiatowego, a tym samym czy można skutecznie postawić mu zarzut bezczynności w tym postępowaniu. Wyraźnie należy wskazać, iż w przypadku gdy zwykłe postępowanie administracyjne zostało zakończone wydaniem decyzji przez organ II instancji w wyniku rozpoznania odwołania, to decyzja w sprawie stwierdzenia nieważności nie może dotyczyć tylko decyzji organu I instancji, ale musi odnosić się przede wszystkim do rozstrzygnięcia wydanego w postępowaniu odwoławczym od decyzji pierwszoinstancyjnej. Taki kierunek rozumowania związany jest z faktem, iż byt prawny decyzji organu I instancji uzależniony jest całkowicie od utrzymującej ją w mocy decyzji organu odwoławczego. Dlatego zasadnie przyjmuje się w sądownictwie administracyjnym, iż wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji powinien być z urzędu potraktowany jako wniosek o wszczęcie postępowania nieważnościowego w sprawie zakończonej decyzją organu II instancji. DWINB postanowieniem z dnia 16 sierpnia 2013 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organu powiatowego, której prawidłowość potwierdził wcześniej w trybie odwoławczym, jednakże GINB postanowieniem z dnia 20 grudnia 2013 r. zasadnie uchylił to postanowienie i wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji DWINB z dnia 16 sierpnia 2013 r. Podsumowując rozważania wskazać trzeba, iż DWINB nie był organem właściwym do rozpoznania sprawy dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji umarzającej jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie zbiornika na nieczystości płynne przeznaczonego do obsługi budynku jednorodzinnego, gdyż w myśl art. 157 § 1 k.p.a. właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, którym w tej sprawie bez wątpienia był GINB. Nie ma zatem mowy o tym, że DWINB nie wykonał postanowienia GINB z dnia 20 grudnia 2013 r., gdyż wbrew intencjom i zarzutom skarżących w tym ostatnim postanowieniu organ krajowy w jasny i dobitny sposób wypowiedział się, iż to on jest właściwy do rozpoznania wniosków skarżących o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji DWINB z dnia 16 sierpnia 2013 r., utrzymującej w mocy decyzję PINB z dnia 14 marca 2013 r. Skoro zatem organowi wojewódzkiemu nie można było z tych względów przypisać bezczynności to skargę należało uznać za oczywiście nieuzasadnioną i na podstawie art. 151 u.p.p.s.a. oddalić w całości.