II SAB/Wr 46/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie: Sędzia WSA Anna Siedlecka (spr.) Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Protokolant: Starszy asystent sędziego Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi W. F. na bezczynność D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności; III. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu poniesionych kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 4 września 2015 r. W. F. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. nr[...]. Niniejszą decyzją zobowiązano J. i W. F. – inwestorów robót budowlanych związanych z remontem, przebudową i rozbudową wielorodzinnego budynku mieszkalnego przy al. B. – Ż. [...], [...] we W., zrealizowanych w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego projektu budowlanego oraz przepisów (z wyłączeniem balkonów w klatce nr [...]) – do przedłożenia w terminie do dnia 31 lipca 2014 r. 3 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego obejmującego ww. inwestycję, uwzględniającego zmiany wynikające z wykonanych robót budowlanych oraz robót budowlanych niezbędnych do wykonania celem doprowadzenia przedmiotowej inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Skarżący – w przypadku uwzględnienia skargi przez Sąd – wniósł o orzeczenie czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, uznanie stronniczości zaskarżonego organu, zobowiązanie go do natychmiastowego rozpatrzenia sprawy, a nadto zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący podał, że za zasadnością złożonego przez niego wniosku o stwierdzenie nieważności opisanej wyżej decyzji przemawia to, że G. Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]r. stwierdził nieważność decyzji D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr[...], utrzymującą w mocy decyzję PINB dla miasta W. nr[...] , wskazując na rażące naruszenie Prawa budowlanego. Wobec tego, iż zauważone przez G. uchybienia względem decyzji nr [...] aktualne są także wobec decyzji nr [...] oraz kierując się "ostrożnością procesową" skarżący złożył w dniu [...] r. wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji PINB dla miasta W., który jednak do dnia złożenia skargi nie został rozpatrzony. W odpowiedzi na skargę D. wnosząc o jej oddalenie podniósł, że postanowieniem z dnia [...]r. (nr[...]) odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...]. W piśmie procesowym z dnia [...] r. W.F. wyjaśnił, że postanowieniem z dnia [...] r. G. uznał jego zażalenie na bezczynność D. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] za nieuzasadnione wskazując na wydanie przez organ postanowienia z dnia [...]r. Jednocześnie podał, że powodem podjęcia takiego rozstrzygnięcia było również to, że decyzją z dnia [...] r. D. uchylił decyzję PINB dla miasta W. nr [...]r., co w przekonaniu skarżącego czyni jego wniosek bezprzedmiotowym. Zdaniem skarżącego D. celowo działał na jego szkodę pozostając ponad 6 miesięcy w całkowitej bezczynności "tylko po to, aby na drodze manipulacji zmienić kwalifikację uchybień z rażącego naruszenia prawa materialnego co orzekł G. na uchybienia procesowe i tym samym otworzyć P. możliwość dalszego gmatwania i przeciągania sprawy". Nadmienił, że stwierdzenie nieważności przez G. spowodowało co prawda powrót postępowania do stanu sprzed wydania unieważnionej decyzji ale – jak wskazał skarżący – "D. powinien rozstrzygnąć sprawę w sposób pozbawiony wad rażących (czyli naruszeń prawa materialnego) a nie przeprowadzać jakieś <> utajnione postępowanie odwoławcze i samemu doszukiwać się uchybień proceduralnych, których wcześniej przecież nie stwierdził". Ponadto w piśmie procesowym z dnia 8 grudnia 2015 r. skarżący podał, że w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego akcentowany jest pogląd, iż obowiązki nakładane na organ administracji przepisami, w tym zasada działania bez zwłoki mają istotne znaczenie, a celowa bezczynność organu stanowi rażące naruszenie prawa. Podkreśla się też znaczenie powszechnie obowiązującej zasady legalizmu. Zdaniem skarżącego w realiach niniejszej sprawy organ pozostawał celowo w bezczynności, po to aby ograniczyć, a nawet pozbawić go przysługujących mu praw procesowych. Podał, że D. był w istocie sędzią we własnej sprawie i działał w niej tak, aby umniejszyć kwalifikacje popełnionych przez siebie naruszeń prawa z rażących na drobne proceduralne w sprawie, którą prowadzi od pięciu lat. W konsekwencji chcąc uniknąć rozpatrywania kwestii oczywistej nieważności decyzji nr [...] wydał decyzję w trybie odwoławczym, co – w ocenie W. F. - rażąco narusza kolejne przepisy k.p.a. i Prawa budowlanego, a dokładniej: - przepis o właściwości gdyż prowadził w tej samej sprawie postępowanie w trybie wznowienia (które zawiesił) jako organ I instancji; - zasadę pierwszeństwa postępowania nieważnościowego przed wznowieniem; - w tekście nowego orzeczenia umniejszył kwalifikację rażącego naruszenia przepisów Prawa budowlanego; - "samorzutnie doszukał się prowadząc jakieś nienazwane postępowanie (odwoławcze?) dodatkowych uchybień proceduralnych rozstrzygając wbrew dwóm postanowieniom ale ich nie uchylając". Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002, Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 przywołanego aktu). Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. rozpatrywanie skarg na bezczynność organów. W takich przypadkach, kontroli poddany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Zgodnie z art. 149 § 1 Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu jest bezczynność D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. nr [...] z dnia [...] r. Decyzją tą zobowiązano J. i W. F.– inwestorów robót budowlanych związanych z remontem, przebudową i rozbudową wielorodzinnego budynku mieszkalnego przy al. B. – Ż. [...], [...] we W., zrealizowanych w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego projektu budowlanego oraz przepisów (z wyłączeniem balkonów w klatce nr[...]) – do przedłożenia w terminie do dnia 31 lipca 2014 r. 3 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego obejmującego ww. inwestycję, uwzględniającego zmiany wynikające z wykonanych robót budowlanych oraz robót budowlanych niezbędnych do wykonania celem doprowadzenia przedmiotowej inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Sąd uznał, że w realiach niniejszej sprawy istotnie miała miejsce bezczynność D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, bowiem od dnia złożenia przez skarżącego wniosku o stwierdzenie nieważności wyżej opisanej decyzji tj. [...]r. do dnia wydania złożenia przez skarżącego skargi – tj. [...]r. nie podjął on jakichkolwiek czynności procesowych. Uchybił tym samym wymogowi załatwienia sprawy bez niezbędnej zwłoki, co następnie aktualizowało po stronie skarżącego uprawnienie do zwalczania milczenia administracji poprzez złożenie skargi do tut. Sądu na bezczynność. Zasadność jej złożenia potwierdza również to, iż pomimo obowiązku niezwłocznego załatwienia sprawy organ nadzoru budowlanego nie tylko nie podjął stosownych czynności, ale także nie zawiadomił skarżącego o tym, iż jego sprawa nie zostanie rozpoznana w terminie wraz z podaniem przyczyn jego uchybienia oraz wskazaniem nowego terminu załatwienia sprawy. Przedstawione wyżej okoliczności związane z milczeniem organu w niniejszej sprawie uzasadniały uznanie, że przy rozpoznawaniu wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji PINB dla miasta W. nr [...] D. dopuścił się bezczynności, co też orzeczono w pkt. II sentencji wyroku. Umorzenie z kolei w pkt. I wyroku postępowania w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu wynika z tego, iż w realiach niniejszej sprawy organ -jakkolwiek z uchybieniem przepisanych prawem terminów – to jednak wypowiedział się w zakresie złożonego przez skarżącego wniosku o stwierdzenie nieważności opisanej decyzji. Postanowieniem bowiem z dnia [...] r. (nr[...]), podjętym na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2013 r., poz. 267 ze zm.) odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności. Tym samym brak jest podstaw do obligowania organu do wydania aktu w niniejszej sprawie, co też uzasadniało umorzenie postępowania w pkt. I sentencji wyroku. Odnosząc się w tym miejscu do podniesionych w skardze zarzutów adresowanych w istocie wobec powyższego postanowienia oraz prawidłowości działania organu nadzoru budowlanego przy jego wydaniu Sąd zauważa, że ocena ich zasadności nie może podlegać kontroli Sądu w postępowaniu, w którym skarżona jest bezczynność. Jego bowiem celem jest przeprowadzenie oceny czy w sprawie miała miejsce bezczynności, a nie dokonywanie kontroli legalności orzeczenia, które podjęte zostało w związku ze skarżoną bezczynnością. Stąd wszystkie podnoszone w skardze wobec postanowienia z dnia [...] r. zarzuty nie podlegały ocenie Sądu przy rozpoznawaniu niniejszej skargi. Zasadnym było ich ewentualne formułowanie w zażaleniu do G. Inspektora Nadzoru Budowlanego, o prawie złożenia którego skarżący został pouczony w treści tegoż rozstrzygnięcia, a następnie – gdyby rozstrzygnięcie organu wyżej instancji nie satysfakcjonowało strony – przy formułowaniu zarzutów skargi do sądu administracyjnego wobec wydanego orzeczenia. Wreszcie Sąd chciałby zauważyć, że jakkolwiek w realiach niniejszej sprawy organ dopuścił się bezczynności, to jednak z jej okoliczności nie wynika, aby miała ona charakter rażącego naruszenia prawa. Dla uznania bowiem rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 149 § 1 p.p.s.a., nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów do załatwienia sprawy, ale przekroczenie tych terminów musi być znaczne. Rażącym naruszeniem prawa będzie więc stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Zdaniem Sądu stwierdzona w niniejszej sprawie 3 miesięczna bezczynność D. nawet przy braku poinformowania skarżącego o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie i wyznaczeniu nowego terminu nie uzasadnia twierdzenia co do zaniedbania ze strony organu niosącego w sobie znamiona rażącego i świadczącego o lekceważeniu skarżącego. Stanowi w istocie o zbyt późnym zareagowaniu na wniosek co łączyć należy z brakiem oczekiwanej staranności a nie rażącym naruszeniem. Z tych względów Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego co do uznania, iż bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Mając na względzie powyższe Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, art. 149a oraz art. 161 § 1 pkt 3 i art. 200 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.