II SAB/Wr 46/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędzia WSA Anna Siedlecka po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 października 2018 r. sprawy ze skargi A. SA z siedzibą w W. na bezczynność Starosty D. w przedmiocie wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej I. zobowiązuje Starostę D. do załatwienia wniosku strony skarżącej z dnia 29 sierpnia 2017 r. o pozwolenie na budowę w terminie 65 dni od dnia wpływu do organu akt administracyjnych wraz z odpisem niniejszego wyroku wraz ze wzmianką o jego prawomocności; II. stwierdza, że występująca w sprawie bezczynność Starosty D. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Starosty D. na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 25 kwietnia 2018 r. spółka A.SA z siedzibą w Warszawie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Starosty D. w sprawie o wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej A.SA nr [...], na terenie nieruchomości położonej w P. przy ulicy B., w granicach działki oznaczonej numerem geodezyjnym: 333/13, obręb [...], polegającą na bezzasadnym zastosowaniu przepisu art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego i pozostawieniu wniosku o wydanie decyzji bez rozpoznania. Strona skarżąca wskazała, że 29 sierpnia 2017 r. spółka wystąpiła o wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę ww. stacji bazowej telefonii komórkowej. W trakcie postępowania Starosta D. pismem z 2 października 2017 r. wezwał inwestora do przedłożenia właściwego ostatecznego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania, bowiem właściciel nieruchomości złożył pismo zawierające oświadczenie o odstąpieniu od umowy najmu przedmiotowej nieruchomości. W odpowiedzi na powyższe inwestor wyjaśnił, że oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane jest właściwe i ostateczne, bowiem prawo do dysponowania przedmiotową działką na cele budowlane nie uległo zmianie. Ponadto, odnosząc się do zastrzeżenia dotyczącego "odstąpienia" przez spółkę X. sp. z o.o. od umowy najmu z 8 grudnia 2016 r. zawierającej prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane podkreślił jego bezskuteczność i bezzasadność. Przepisy rzeczonej umowy najmu nie przewidują możliwości odstąpienia od niej przez wynajmującego (właściciela). Umowa została zawarta na czas określony, w ustalonym celu, jakim jest budowa i eksploatacja stacji bazowej telefonii cyfrowej. Na skutek złożonego stanowiska pismem z 24 października 2017 r. Starosta D. poinformował o pozostawieniu wniosku inwestora bez rozpoznania. Jako podstawę faktyczną pozostawienia wniosku bez rozpoznania organ wskazał nieprzedłożenie przez inwestora oświadczenia o posiadaniu prawa do dysponowania gruntem na cele budowlane. W ocenie inwestora stanowisko Starosty D. nie zasługuje na uznanie, a pozostawienie wniosku inwestora bez rozpoznania jest bezzasadne. W związku z powyższym skarżąca spółka wniosła o zobowiązanie Starosty D. do wydania decyzji w sprawie oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej spółki zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Starosta D. wniósł o oddalenie skargi. Ustosunkowując się do zarzutów skargi organ przedstawił tok postępowania w przedmiotowej sprawie: 1) wniosek o wydanie pozwolenia na budowę stacji telefonii komórkowej wpłynął do organu w dniu 29 sierpnia 2017 r. Do wniosku dołączono: cztery komplety projektu budowlanego (12 szt.), odpis z KRS, pełnomocnictwo dla osoby reprezentującej inwestora, upoważnienie wraz z opłatą skarbową oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (B-3) wraz z informacją uzupełniającą; 2) zawiadomieniem z dnia 12 września 2017 r. w oparciu o art. 61 § 4 k.p.a., poinformowano zainteresowane strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę ww. zamierzenia inwestycyjnego; 3) w dniach 18, 20 i 25 września 2017 r. część stron postępowania wniosła swoje uwagi i zastrzeżenia, kwestionując zasadność lokalizacji tej inwestycji na wskazanej nieruchomości; 4) w dniu 26 września 2017 r. wpłynęło oświadczenie właściciela nieruchomości - działki Nr 333/13 obręb P. Południe (X. spółka z o.o.), informujące o odstąpieniu umowy na dzierżawę części tej działki z przeznaczeniem na budowę ww. stacji bazowej telefonii komórkowej; 5) wezwaniem z dnia 2 października 2017 r. wydanym w oparciu o art. 64 § 2 k.p.a., jako brak formalny wniosku, wezwano inwestora do przedłożenia właściwego ostatecznego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane na działkę nr 333/13 obręb P. Południe, w związku z utratą prawa do dysponowania nią (odstąpienie właściciela nieruchomości od podpisanej umowy na dzierżawę terenu), bowiem przedłożone uprzednio oświadczenie utraciło swą moc prawną; 6) w dniu 18 października 2017 r. wpłynęło pismo inwestora zawierające uwagi do otrzymanego wezwania z dnia 2 października 2017 r.; 7) zawiadomieniem z dnia 24 października 2017 r., zgodnie z unormowaniem wynikającym z 64 § 2 k.p.a., Starosta D. poinformował inwestora i zainteresowane strony, iż wobec braku uzupełnienia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę ww. inwestycji, pozostawiono go bez rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: W myśl art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302; dalej: p.p.s.a.), sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z § 1a cytowanego przepisu jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. gdy przedmiotem skargi jest bezczynność organu sprawa może być rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym i przepis ten znalazł zastosowanie w sprawie niniejszej. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest zarzut bezczynności Starosty D. polegającej na tym, że organ ten pozostawił wniosek skarżącej bez rozpoznania, uznając, że strona nie złożyła – pomimo wezwania – oświadczenia o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wymóg dołączenia takiego oświadczenia wynika z art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r. poz. 1202). Zgodnie natomiast z art. 64 § 2 k.p.a. jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Zaznaczyć przy tym należy, że nie budzi wątpliwości, że pozostawienie podania bez rozpoznania nie wymaga wydania ani decyzji administracyjnej, ani postanowienia. Jest to czynność materialno-techniczna, o której należy zawiadomić pisemnie wnoszącego podanie z podaniem przyczyn pozostawienia podania bez rozpoznania. W takiej sytuacji wnoszącemu podanie przysługuje ochrona prawna w postaci skargi na bezczynność organu, o której organ powinien pouczyć wnoszącego podanie (por. uchwała NSA w składzie 7 sędziów z dnia 3 września 2013 r., I OPS 2/13, opubl. ONSAiWSA 2014, Nr 1, poz. 2). W kontekście zarzutu bezczynności, który podnosi skarżąca, trzeba jeszcze przypomnieć, że dla stwierdzenia bezczynności organu, konieczne jest łączne spełnienie dwóch przesłanek: istnienia ustawowego obowiązku podjęcia przez organ określonego działania oraz braku jego podjęcia w terminach określonych przepisami postępowania. Ich łączne spełnienie obliguje sąd administracyjny do uwzględnienia skargi i zobowiązania organu do wydania aktu lub podjęcia czynności. Sąd uwzględnił wniesioną w niniejszej sprawie skargę, albowiem stwierdził, że organ prowadzący postępowanie pozostawił wniosek skarżącej spółki bez rozpoznania, mimo że nie zachodziły przesłanki warunkujące podjęcie tej czynności materialno-technicznej, a tym samym organ pozostaje w bezczynności, bo odmawia rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji. W niniejszej sprawie kwestią sporną było to, czy stwierdzone przez organ braki we wniosku o pozwolenie na budowę miały charakter formalny – warunkujący zastosowanie trybu przewidzianego w art. 64 § 2 k.p.a. Z akt sprawy wynika, że wniosek o pozwolenie na budowę złożony został z załącznikami, w tym oświadczeniem o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Prawo to inwestor wywodzi w oświadczeniu z umowy dzierżawy ze spółką X. sp. z o.o., jednak w dyspozycji organu znalazło się pismo tejże spółki zawierające oświadczenie od odstąpieniu od zawartej z inwestorem umowy dzierżawy nieruchomości. Po wezwaniu do złożenia oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, inwestor ponownego oświadczenia nie złożył. Zdaniem Sądu jednak organ odnosząc się do takiego stanu sprawy niezasadnie przyjął, że skoro inwestor nie zrealizował wezwania w zakresie braków oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to zachodzi przesłanka z art. 64 § 2 k.p.a., która umożliwia pozostawienie przez organ podania bez rozpoznania. Zdaniem Sądu w realiach niniejszej sprawy nie powinno budzić wątpliwości, że wezwanie do uzupełnienia wniosku poprzez złożenie ponownego oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane było wynikiem merytorycznej weryfikacji dokumentów złożonych przez inwestora, co w rezultacie nie uprawniało do skorzystania z trybu przewidzianego w art. 64 § 2 k.p.a. Organ zawiadomił już o wszczęciu postępowania, w toku którego powziął wątpliwość co do zgodności oświadczenia inwestora ze stanem faktycznym w zakresie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Trudno tu mówić więc o braku formalnym wniosku skoro inwestor, zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, złożył wymagane oświadczenie, a stanowisko organu sprowadzało się do oceny, że złożona dokumentacja nie była wystarczająca do wykazania prawa inwestora do dysponowania oznaczoną nieruchomością na cele budowlane. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że utrwalone w orzecznictwie sądowym jest stanowisko, że zastosowanie przez organ administracji przepisu art. 64 § 2 k.p.a. powinno służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych wynikających ze ściśle określonych przepisów i nie może zmierzać do merytorycznej oceny złożonego wniosku oraz jego załączników (por. wyrok NSA z 23 stycznia 1996 r., II SA 1473/94, wyrok NSA z 30 września 1999 r., I SAB 89/99, wyrok NSA z 24 sierpnia 2010 r., II OSK 2061/09 – Orzeczenia.nsa.gov.pl). W przypadku gdy do właściwego organu złożony zostanie wniosek o pozwolenie na budowę, to w trybie art. 64 § 2 k.p.a. mogą być usuwane braki polegające na niewskazaniu danych określonych w art. 63 § 2 k.p.a., zwłaszcza niedołączenie dokumentów wymienionych w art. 33 ust. 2 Prawa budowlanego. Natomiast merytoryczna ocena wniosku oraz załączników w kierunku spełnienia przesłanek do zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę musi zakończyć się wydaniem decyzji kończącej postępowanie w sprawie. Innymi słowy, weryfikacja dokumentacji i oświadczenia inwestora miała charakter merytoryczny, co również wykluczało zastosowanie trybu przewidzianego w art. 64 § 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2013 r., II OSK 74/13, Orzeczenia.nsa.gov.pl). Następnie zauważyć należy, że w sytuacji gdy dołączone do wniosku oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zostanie zakwestionowane przez organ, to dalsza weryfikacja uprawnień inwestora dokonywana jest w toku postępowania wyjaśniającego, według obowiązujących reguł dowodowych. Jeżeli przeprowadzone dowody nie potwierdzą prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (w rozumieniu art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego), to wówczas nastąpić musi odmowa wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, zgodnie z art. 35 ust. 4 a contrario Prawa budowlanego. Wadliwe było zatem w niniejszej sprawie pozostawienie wniosku bez rozpoznania w związku z nieprzedstawieniem przez inwestora dodatkowych dokumentów wykazujących prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W ustalonych okolicznościach sprawy obowiązkiem organu było przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu merytorycznego rozpoznania wniosku i załatwienia sprawy przez wydanie decyzji. Niedokonanie tego oznaczało, że organ pozostaje w bezczynności, co warunkowało zastosowanie środków przewidzianych w art. 149 p.p.s.a. Wobec powyższego w pkt I sentencji Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Z przyczyn podanych wyżej uzasadnione stało się nałożenie na organ administracji obowiązku załatwienia przedmiotowego wniosku w terminie 65 dni, przy uwzględnieniu unormowania zawartego w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego. Zwrócić należy uwagę, że przepis ten zawiera odrębną regulację w stosunku do art. 35 § 3 k.p.a., określając termin 65 dni na rozpoznanie sprawy w przedmiocie pozwolenia na budowę, a więc znacznie dłuższy niż w innych sprawach rozpoznawanych w postępowaniu administracyjnym. Przytoczone unormowanie nie jest również bez znaczenia przy ocenie, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W okolicznościach niniejszej sprawy to, że organ wadliwie skorzystał z trybu przewidzianego w art. 64 § 2 k.p.a. nie oznacza, że czynności przez niego podjęte były całkowicie zbędne, albowiem organ podjął próbę wyjaśnienia istotnej dla wyniku sprawy kwestii tytułu prawnego służącego stronie skarżącej do nieruchomości. W rezultacie należało uznać, że stan bezczynności nie miał miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt II sentencji na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Natomiast rozstrzygnięcie o kosztach postępowania podjęto na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. poz. 1800 ze zm.). Na zasądzoną kwotę składają się kwoty: 100 zł z tytułu wpisu sądowego od skargi, 480 zł z tytułu wynagrodzenia pełnomocnika strony skarżącej będącego adwokatem i 17 zł z tytułu zwrotu wydatku poniesionego na uiszczenie opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.