II SAB/Wr 463/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II sprawy ze skargi E. M. i J.M. na bezczynność Starosty Lubińskiego w przedmiocie ustalenia statusu prawnego obiektu budowlanego postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić stronie skarżącej z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego. Pismem z dnia 28 marca 2025 r. E. M. i J. M. (dalej również jako: skarżący, strona skarżąca) wnieśli skargę na bezczynność Starosty Lubińskiego (dalej: Starosta, organ) w przedmiocie ustalenia statusu prawnego obiektu budowlanego. Jak wynika z uzasadnienia skargi oraz akt sprawy pismem z dnia 15 maja 2024 r. E. M. wystąpiła do Starosty o sformułowanie i przekazanie stanowiska prawnego, zasadzającego się na bezwzględnie obowiązujących przepisach prawa, w tym prymarnych w sprawie przepisów prawa budowlanego, w kwestii aktualnego statusu prawnego każdego z pierwotnie realizowanych na mocy decyzji Starosty z dnia 7 maja 2008 r., nr 473 o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego dwulokalowego, lokali obecnie znajdujących się na dwóch odrębnych działkach budowlanych, odpowiednio o numerach geod. [...] i [...] w L. (a w dacie wydania przedmiotowej decyzji znajdujących się na działce [...]). Pismem z dnia 21 maja 2024 r. Starosta poinformował, że zgodnie z art. 82b oraz art. 81 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 682 ze zm., dalej: u.p.b.) do zadań organów administracji architektoniczno-budowlanej należy m.in. prowadzenie rejestrów wniosków o pozwolenie na budowę, na rozbiórkę, odrębnych rejestrów zgłoszeń budów lub wykonywania innych robót budowlanych, a do obowiązków m.in. wydawanie decyzji administracyjnych, sprawdzanie zgodności przedłożonych wniosków z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz ustawami i rozporządzeniami niezbędnymi do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Wskazano także, że organ nie jest uprawniony do formułowania i przekazywania stanowisk prawnych, dotyczących statusów prawnych obiektów budowlanych. W odpowiedzi na powyższe pismo organu skarżący ponowili wniosek pismem z dnia 7 czerwca 2024 r. Starosta pismem z dnia 9 lipca 2024 r. podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. W dniu 10 lutego 2025 r. do Starosty wpłynęło ponaglenie. W dniu 3 marca 2025 r. Wojewoda Dolnośląski wydał postanowienie Nr IF-O.7840.1.74.2025 DL, którym uznał ponaglenie strony skarżącej za nieuzasadnione i odmówił wyznaczenia dodatkowego terminu do załatwienia sprawy. Jak wyjaśnił Wojewoda pisma skarżących z dnia: 15 maja 2024 r. oraz 7 czerwca 2024 r., w których zażądano wyjaśnienia "statusu prawnego obiektu budowlanego" nie dotyczy (nie stanowi) indywidualnej sprawy administracyjnej, której rozstrzygnięcie wymaga wydania aktu władczego ze strony organu administracji publicznej. Żądanie wnioskodawców nie wszczyna jakiegokolwiek postępowania administracyjnego. Zaskarżając bezczynność Starosty, skarżący wnieśli o: uwzględnienie skargi i stwierdzenie na zasadzie art. 57 § 1 pkt 3 p.p.s.a. bezczynności organu; zobowiązania Starosty do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od dnia doręczenia prawomocnego orzeczenia wydanego w niniejszej sprawie; zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skargę należało odrzucić. Jak wynika z art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sąd odrzuca skargę niedopuszczalną z innych przyczyn. Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Katalog form działania administracji podlegający kontroli sądów administracyjnych określa art. 3 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Poza tym, sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. uregulowano skargi na procesową bezczynność lub przewlekłość, a zatem wiązać je należy tylko z aktami lub czynnościami o charakterze ściśle procesowym, których celem podjęcia jest wydanie decyzji lub postanowienia. Wniesienie zatem do sądu administracyjnego skargi na bezczynność lub przewlekłość organu administracji jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności z zakresu administracji publicznej na mocy przepisów p.p.s.a. Wobec powyższego tylko w takich przypadkach, w jakich organ administracyjny zwleka z zakończeniem prowadzonego przez siebie postępowania, sąd może nakazać mu – kontrolując bezczynność lub przewlekłość organu w ramach skargi wniesionej w trybie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. – wydanie w określonym terminie decyzji, postanowienia lub aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. Skargę zaś wniesioną na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. należy natomiast traktować jako uzupełnienie treści art. 3 § 2 pkt 4 i pkt 8 p.p.s.a. Ostatnia bowiem z powołanych norm odnosi się do przypadków określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., natomiast art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. w istocie odnosi się do przypadków, gdy określone akty i czynności nie podlegają bezpośredniemu zaskarżeniu do sądu administracyjnego, co jednak nie powinno stanowić przeszkody do zaskarżenia opieszałości w wydaniu takiego aktu lub dokonaniu czynności. Przepis ten stanowi wprawdzie podstawę do złożenia skargi na bezczynność lub przewlekłość w wydaniu tych aktów i podjęciu takich czynności, które choć nie mieszczą się w katalogu określonym w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ale – co istotne – mają charakter aktów lub czynności, na podstawie których strona otrzymuje prawo lub na stronę zostaje nałożony obowiązek. Brak spełnienia ostatniego z wymienionych warunków w wyniku działalności orzeczniczej organu, tj. że akt lub czynność przyznaje stronie prawo lub nakłada na nią obowiązek, wyklucza kontrolę sądowoadministracyjną bezczynności lub przewlekłości w zakresie wydawania aktów lub podejmowania czynności. Uwzględniając powyższe konieczne jest zatem ustalenie, czy Starosta miał obowiązek wydania decyzji administracyjnej, postanowienia na które służy zażalenie, kończącego postępowanie, albo rozstrzygającego sprawę co do istoty, lub też innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Wskazać zatem należy, że w art. 81 ust. 1 u.p.b. przewidziano, że do podstawowych obowiązków organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego należy: 1) nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a w szczególności: a) zgodności zagospodarowania terenu z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego oraz wymaganiami ochrony środowiska, b) warunków bezpieczeństwa ludzi i mienia w rozwiązaniach przyjętych w projektach budowlanych, przy wykonywaniu robót budowlanych oraz utrzymywaniu obiektów budowlanych, c) zgodności rozwiązań architektoniczno-budowlanych z przepisami techniczno-budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej, d) właściwego wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, e) stosowania przy wykonywaniu robót budowlanych wyrobów zgodnie z art. 10; 2) wydawanie decyzji administracyjnych w sprawach określonych ustawą; 2a) współpraca z Prezesem Krajowego Zasobu Nieruchomości w realizacji zadań określonych w art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o Krajowym Zasobie Nieruchomości; 2b) nadzór nad użytkowaniem elektrowni wiatrowych w zakresie oceny stanu technicznego tych elektrowni; Z kolei z art. 81 ust. 3 u.p.b. wynika natomiast, że organy administracji architektoniczno-budowlanej i organy nadzoru budowlanego kontrolują: 1) posiadanie przez osoby wykonujące samodzielne funkcje techniczne w budownictwie uprawnień do pełnienia tych funkcji; 2) spełnienie wymogu, o którym mowa w art. 12 ust. 7, w przypadku osób wykonujących samodzielne funkcje techniczne w budownictwie. Stosownie do art. 82b ust. 1 u.p.b. organy administracji architektoniczno-budowlanej: 1) prowadzą rejestr wniosków o pozwolenie na budowę i decyzji o pozwoleniu na budowę oraz rejestr zgłoszeń budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-3, a także przekazują do organu wyższego stopnia oraz Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wprowadzone do nich dane; 1a) prowadzą odrębny rejestr wniosków o pozwolenie na budowę, decyzji o pozwoleniu na budowę oraz rejestr zgłoszeń budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-3, dotyczący terenów zamkniętych; 2) przekazują bezzwłocznie organom nadzoru budowlanego: a) kopie ostatecznych decyzji o pozwoleniu na budowę wraz z zatwierdzonym projektem zagospodarowania działki lub terenu oraz projektem architektoniczno-budowlanym, b) kopie ostatecznych odrębnych decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego wraz z tym projektem, c) kopie innych decyzji, postanowień i zgłoszeń wynikających z przepisów prawa budowlanego; 3) uczestniczą, na wezwanie organów nadzoru budowlanego, w czynnościach inspekcyjnych i kontrolnych oraz udostępniają wszelkie dokumenty i informacje związane z tymi czynnościami. W ocenie Sądu wskazane wyżej regulacje nie pozwalają na przyjęcie, że Starosta był w sprawie zobowiązany do wydania władczego rozstrzygnięcia administracyjnego, a zatem nie można mówić o bezczynności organu administracji publicznej. Wskazane przepisy prawa nie nakładają na organ administracji architektoniczno-budowlanej obowiązku formułowania i przekazania stanowiska danego organu w kwestii statusu prawnego nieruchomości lokalowych. Co istotne również sama strona skarżąca dostrzega, że w sprawie nie mamy do czynienia z indywidualną sprawą administracyjną. Wynika to wprost z treści uzasadnienia skargi, w której to wskazano: "wprawdzie istota żądania skarżącego (zawarta w jego pismach kierowanych do organu z dnia 15 maja 2024 r. oraz dnia 7 czerwca 2024 r. i 23 sierpnia 2024 r.), a sprowadzająca się do określenia, czy zdefiniowania aktualnego statusu prawnego spornej inwestycji – po linii czysto formalnoprawnej – nie stanowi tzw. indywidualnej sprawy administracyjnej rozstrzyganej przez organ administracji publicznej w drodze decyzji administracyjnej (...)". W ocenie skarżących to racje natury systemowej i celowościowej powinny determinować obowiązek organu. Zdaniem skarżących czynność polegająca na kwalifikacji prawnej danego obiektu bezsprzecznie mieści się w zakresie posiadanych przez organ kompetencji (zwłaszcza, że czynność taka miałaby dotyczyć obiektu w stosunku, do którego organ uprzednio prowadził postępowanie o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę). W tym zakresie zaznaczyć zatem należy, że strona skarżąca wskazuje na uprawnienie dokonania przez organ administracji publicznej kwalifikacji prawnej obiektu, które miałoby wynikać niejako z faktu uprzedniego prowadzenia przez Starostę postępowania o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Uwzględniając zatem dotychczasowe uwagi wskazujące na brak przepisu prawa, który umożliwiałby dokonanie takiej kwalifikacji, podkreślić należy, że zaakceptowanie zaprezentowanej koncepcji strony skarżącej wiązałoby się z zastosowaniem wnioskowania o charakterze kreacyjnym, które jest niedopuszczalne w odniesieniu do kompetencji organów. Określona kompetencja organu nie może być domniemana, lecz wynikać musi z obowiązujących przepisów prawa. W związku z powyższym należy stwierdzić, że skoro organ nie miał obowiązku wydać decyzji, postanowienia oraz aktu i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa, to wniesienie skargi w zakresie bezczynności (przewlekłości) organu jest niedopuszczalne. Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. uznał skargę za niedopuszczalną i ją odrzucił.