II SAB/Wr 47/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Alicja Palus Protokolant asystent sędziego Aleksandra Siwińska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi J.T. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. w przedmiocie samowolnie wykonanych robót budowlanych oddala skargę. Skarżąca wniosła skargę na bezczynność organu nadzoru budowlanego w sprawie samowolnie wykonanych przez R. M. i J. K. robót budowlanych polegających na przebudowie zajmowanego przez nich lokalu w Strzegomiu, a w szczególności przebudowie stropu drewnianego z dociążeniem go wylewką betonową, wykonaniu nadproży i podciągu w celu wyburzenia ściany nośnej oraz budowie komina. W uzasadnieniu wskazała, że lokal znajduje się w budynku wielorodzinnym, w którym sama również posiada inny lokal. Początkowo organ umorzył postępowanie w sprawie tych samowolnych robót. Jednak tut. Sąd wyrokiem z dnia 3 lipca 2008 r. sygn. akt SA/Wr II 210/08 uchylił obie decyzje i wskazał na konieczność uzupełnienia postępowania odnośnie samowolnie wybudowanego komina. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ decyzją z dnia 26 sierpnia 2009 r. nałożył na inwestorów obowiązek wymiany rury stanowiącej podłączenie kotła gazowego do komina i powiększenia wentylacji nawiewnej. Następnie decyzją z dnia 31 grudnia 2009 r. stwierdził wykonanie tego obowiązku. Oznacza to, że organ wydał rozstrzygnięcie odnośnie części robót, zaś co do pozostałych nie orzekł o ich zgodności bądź niezgodności z prawem. Jednak po złożeniu zażalenia na bezczynność, organ wyższego stopnia odmówił wyznaczenia dodatkowego terminu. Należy zobowiązać organ do wydania decyzji odnośnie pozostałych samowolnie wykonanych robót. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W decyzji z dnia 26 sierpnia 2009 r. organ odniósł się do wszystkich wykonanych robót w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Samo rozstrzygnięcie dotyczyło tych robót, których doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem sprawi, że wszystkie roboty będą zgodne z przepisami. Uległo zakończeniu postępowanie administracyjne odnośnie wszystkich wykonanych robót, więc organ nie pozostaje w bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W nin. sprawie wymagało rozstrzygnięcia zagadnienie prawne, czy w przypadku prowadzenia postępowania naprawczego odnośnie wielu rozmaitych robót budowlanych wykonanych samowolnie w określonym miejscu i czasie, gdy po wstępnym uznaniu przez organ nadzoru budowlanego wszystkich robót za zgodne z przepisami i umorzeniu postępowania, sąd administracyjny uchylił decyzję o umorzeniu wobec niewyjaśnienia kwestii prawidłowości jednej z robót, następuje załatwienie przez organ sprawy w całości poprzez wydanie rozstrzygnięcia odnośnie części robót uznanych ostatecznie za niezgodne z przepisami oraz wyrażenie w uzasadnieniu decyzji poglądu o prawidłowości wszystkich pozostałych robót, czy też organ powinien oprócz nałożenia na inwestorów obowiązków w zakresie części robót, zamieścić w rozstrzygnięciu decyzji orzeczenie dotyczące pozostałych robót, przykładowo w postaci umorzenia postępowania odnośnie tych robót, bądź uznania ich za zgodne z przepisami. Inaczej mówiąc należało rozstrzygnąć, czy organ wydał decyzję częściową (art. 104 § 2 k.p.a.). Sąd nie podziela dorozumianego poglądu skarżącej, że w przypadku samowoli budowlanej polegającej na różnorodnych robotach budowlanych w odniesieniu do tego samego obiektu w tym samym czasie, powstaje tyle oddzielnych spraw administracyjnych, ile rodzajów robót wykonał inwestor. W przypadku wielości spraw można byłoby rozważać dopuszczalność ich jednoczesnego rozstrzygnięcia jedną decyzją, bądź wydania decyzji częściowych odnośnie poszczególnych spraw. Gdyby jedna z tych spraw (ale nie część jednej sprawy) okazała się bezprzedmiotowa lub powinna zostać zakończona decyzją odmowną, należałoby wydać więcej niż jedno rozstrzygnięcie, aby zakończyć postępowanie. W przypadku, gdy organ prowadził jedną sprawę, nie ma podstaw do orzekania, tak jak w sprawie cywilnej, o częściowym umorzeniu lub częściowym oddaleniu żądania strony. Można jeszcze wzmiankować, że znajomość komentarzy do art. 62, art. 104 § 2 i art. 111 § 1 k.p.a. nie pozwala na stworzenie jasnego lub jednoznacznego poglądu w omawianej kwestii. W każdym razie przyjmuje się, że po upływie terminu do żądania uzupełnienia decyzji, strona może domagać się rozstrzygnięcia o całości jej żądań wyłącznie w nowej sprawie. Sąd nie rozwija tych zagadnień z uwagi na przyjęcie poglądu, że organ prowadził postępowanie w jednej sprawie i wydał decyzję merytoryczną kończącą postępowanie w tej sprawie. Przekonuje o tym treść akt administracyjnych. Organ pismem z dnia 19 czerwca 2006 r. zawiadomił zgodnie z art. 61 § 4 k.p.a. o wszczęciu postępowania ,,w sprawie nieodpowiedniego stanu budynku zlokalizowanego w Strzegomiu oraz robót budowlanych wykonanych w tym obiekcie". Niewątpliwe błędne w ocenie Sądu było zaznaczenie, że organ nadzoru budowlanego prowadzi postępowanie na wniosek, a nie z urzędu. Niedopuszczalne było prowadzenie jednego postępowania w odrębnych sprawach stanu technicznego obiektu oraz samowolnego wykonania robót budowlanych. Jednak zastrzeżenia te nie mają znaczenia z uwagi na przedmiot skargi. Kolejno organ decyzją z dnia 26 września 2006 r. na podstawie art. 51 prawa budowlanego wydał postanowienie dowodowe nakazujące inwestorom dołączenie inwentaryzacji robót i ich ekspertyzy technicznej. Decyzja ta została oczywiście uchylona ze wskazaniem przez organ odwoławczy, że dowodów żąda się od strony postanowieniem na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy. Zwraca uwagę, że zarówno w decyzji, jak i wydanym następnie postanowieniu organ doprecyzował przedmiot postępowania jako sprawę samowolnie wykonanych robót. Kolejno, jak już zaznaczono, organ wydał decyzję umarzającą na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. (decyzja z dnia 2 października 2007 r.), utrzymaną w mocy decyzją z dnia 20 lutego 2008 r. Obie decyzje uległy uchyleniu przez tut. Sąd wyrokiem z dnia 3 lipca 2008 r. sygn. akt II SA/Wr 210/08 na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. Organy bowiem nie wyjaśniły należycie sprawy, a w szczególności czy jedna z robót, polegająca na wzniesieniu komina nie powoduje zagrożenia ludzi lub mienia. Ponadto nie rozważyły należycie ekspertyzy przedstawionej przez inwestorów, w części odnoszącej się do spornego komina. Kolejno organ decyzją z dnia 26 sierpnia 2009 r. nałożył na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego na inwestorów obowiązek wymiany rury i powiększenia przekroju wentylacji. Decyzja wydana została ,,po rozpatrzeniu sprawy samowolnie wykonanych robót" i ,,w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem". W uzasadnieniu organ opisał liczne roboty budowlane wykonane przez inwestorów. W ocenie organu jedynie roboty wymienione w osnowie decyzji wymagają doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. W odwołaniu skarżąca postulowała nałożenie odpowiednich obowiązków ponadto w odniesieniu do pozostałych robót. Decyzją z dnia 28 października 2009 r. organ odwoławczy utrzymał powyższą decyzję w mocy. Organ ten dokonał oceny zgodności z prawem wszelkich robót wykonanych przez inwestorów i wykazał, że poza robotami wskazanymi w rozstrzygnięciu I instancji, stan pozostałych robót nie uzasadnia wydania decyzji naprawczej. Decyzją z dnia 31 grudnia 2009 r. organ stwierdził na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 ustawy wykonanie nałożonego obowiązku. Z przedstawionego materiału sprawy wynika niewątpliwie, że organ prowadził postępowanie w jednej sprawie dotyczącej kilku samowolnie wykonanych jednocześnie robót, w której orzekał następnie tut. Sąd uchylając decyzje w całości jako dotyczące niepodzielnego przedmiotu, pomimo uznania tylko jednej z robót za zagrażającą bezpieczeństwu. Następnie organ zakończył postępowanie w tej sprawie ostatecznymi decyzjami z dnia 26 sierpnia 2009 r. i 31 grudnia 2009 r. Organ nie pozostaje zatem w bezczynności w rozumieniu art. 35 k.p.a. i art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Dlatego i zgodnie z art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. PM 11.02.2011 r.