II SAB/Wr 481/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sędziowie: Sędzia WSA Asesor WSA Przewodniczący: Sędzia WSA Sędziowie: Sędzia WSA Sędzia NSA, Wojciech Śnieżyński Władysław Kulon, Olga Białek Gabriel Węgrzyn (sprawozdawca), Malwina Jaworska - Wołyniak (spr.) Halina Filipowicz-Kremis, , , po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 marca 2024 r. sprawy ze skargi Z. S. i Z. M. na bezczynność i przewlekłość Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności i przewlekłości; II. stwierdza, że bezczynność i przewlekłość Wojewody Dolnośląskiego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje organ do załatwienia sprawy z wniosku skarżących w terminie 60 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. wymierza Wojewodzie Dolnośląskiemu grzywnę w wysokości 8 000 zł (słownie: osiem tysięcy złotych); V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 6 listopada 2023 r. Z. S. i Z. M. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność i przewlekłość Wojewody Dolnośląskiego w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Wojewodzie zarzucili naruszenie art. 8, 9, 12, 35 § 1 i 3 oraz art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020, poz. 256 ze zm., dalej k.p.a.) i wnieśli o: stwierdzenie bezczynności organu, zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku, nałożenie na organ grzywny, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu strona skarżąca wskazała, że ostatnia czynność Wojewody w niniejszej sprawie miała miejsce w dniu 2 czerwca 2022 r, kiedy to przekazano odpowiedź z archiwów państwowych, uzyskaną w odpowiedzi na wnioski dowodowe skarżących. W dniu 18 czerwca 2022 r. strona skierowała do organu pismo zawierające jej stanowisko w sprawie oraz informujące, że nie będzie już składała żadnych wniosków dowodowych i oczekuje wydania decyzji. Do dnia wniesienia skargi sprawa nie została rozstrzygnięta. W dniu 28 kwietnia 2023 r. skarżący wystąpili z ponagleniem. Postanowieniem z dnia 19 czerwca 2023 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uznał ponaglenie za uzasadnione i wyznaczył Wojewodzie 3 miesiące na załatwienie sprawy. Pomimo powyższego postanowienia, organ do dnia wniesienia skargi nie rozstrzygnął sprawy, jak również nie poinformował o przyczynach zwłoki. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że w dniu 30 października 2007 r. do organu wpłynęły wnioski skarżących o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, tj. w miejscowości T., powiat P. przez J. M. i A. M. W toku postępowania Wojewoda podejmował niezbędne czynności w wyjaśnieniu okoliczności faktycznych sprawy , tj. m.in. - wystąpił z zapytaniem czy J. M. i A. M. lub ich spadkobiercy nabyli prawo własności lub prawo użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa z zaliczeniem na poczet ceny wartości mienia nieruchomego pozostawionego poza granicami RP; - wezwał strony do uzupełnienia, na podstawie art. 6 ust. 6 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP (Dz.U. z 2017 r., poz. 2097, dalej zw. ustawą), wniosku w terminie 6 miesięcy; - informował strony o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie i wyznaczał nowy termin; - wystąpił do Archiwum Narodowego w Krakowie, Archiwum Państwowego w Przemyślu oraz Archiwum Państwowego w Rzeszowie o pomoc w odszukaniu dokumentacji. Ponadto, Wojewoda wyjaśnił, że w toku postępowania organ pozostawał w kontakcie telefonicznym i osobistym ze stronami i były one informowane o stanie sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634, zw. dalej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Z kolei zgodnie z brzmieniem § 1b art. 149 p.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, został upoważniony w kompetencję o charakterze merytorycznym, uprawniającą do rozstrzygnięcia we własnym zakresie o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Wreszcie, na podstawie § 2 art. 149 p.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Pojęcie bezczynności ani przewlekłości nie zostało zdefiniowane w przepisach p.p.s.a., jednak wynika odpowiednio z brzmienia z art. 37 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., normującego instytucję ponaglenia. W przepisie tym ustawodawca określa bezczynność jako stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie wskazanym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). Natomiast, stosownie do art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. z przewlekłością mamy do czynienia wówczas, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia, czy i w jakim stopniu do nieterminowości działania organu przyczyniła się sama strona. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności. Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę na bezczynność bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności. Dla uznania bezczynności konieczne jest ustalenie w pierwszej kolejności, czy w zaistniałym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie, następnie, czy uczyniono to w przepisanym terminie, a dalej czy ewentualne opóźnienie jest usprawiedliwione (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1296/17, CBOSA). Z kolei przy ocenie przewlekłości postępowania ocenie podlega zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. oraz wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc należy, że zgodnie z art. 12 k.p.a. organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia oraz, że powinny dążyć do ustalenia prawdy materialnej, podejmując z urzędu lub na wniosek stron wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a). W orzecznictwie przyjmuje się, iż przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy wydał finalną decyzję, gdyż jest ona zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych), pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Przewlekłość postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyrok WSA we Wrocławiu w sprawie o sygn. akt II SAB/Wr 69/15 oraz o sygn. akt II SAB/Wr 7/16). W ocenie Sądu w realiach rozstrzyganej sprawy mamy do czynienia z tak rozumianą bezczynności i przewlekłością postępowania, które zostało wszczęte na skutek wniosków skarżących, złożonych 30 października 2007 r. Tym samym od momentu wszczęcia postępowania do dnia wniesienia niniejszej skargi minęło ponad 16 lat. W tym czasie organ nie zdołał zakończyć postępowania, co w sposób oczywisty wskazuje na jego bezczynność. Nadto, w ocenie Sądu prowadzone przez niego postępowanie jest przewlekłe i brak jest jakichkolwiek argumentów, które tą opieszałość mogłyby usprawiedliwić. W tym zakresie należy chociażby zauważyć, że po wpłynięciu wniosków Wojewoda wydał w dniu 3 listopada 2007 r. postanowienie, w którym wskazał, że sprawa zostanie załatwiona do dnia 31 maja 2008 r. Tymczasem, w określonym przez Wojewodę terminie sprawa nie tylko nie została załatwiona, ale również organ nie podjął w niej jakichkolwiek czynności. Pierwszą czynność Wojewoda podjął de facto w dniu 1 marca 2013 r. i polegała ona na sporządzeniu notatki służbowej w przedmiocie poinformowania skarżącej o stanie sprawy oraz możliwościach poszukiwania dokumentów. Następnie – postanowieniem z dnia 3 kwietnia 2014 r. – wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy, tj. 31 grudnia 2014 r., który także upłynął na absolutnej bezczynności organu. Dopiero w październiku 2016 r. Wojewoda zwrócił się właściwych organów z zapytaniem czy J. M. i A. M. lub ich spadkobiercy nabyli prawo własności lub prawo użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa z zaliczeniem na poczet ceny wartości mienia nieruchomego pozostawionego poza granicami RP. Po otrzymaniu odpowiedzi w listopadzie 2016 r., Wojewoda ponownie przez kilka lat pozostawał absolutnie bierny w sprawie. Dopiero w dniu 30 kwietnia 2021 r. wezwał skarżących do uzupełnienia wniosku w terminie 6 miesięcy, a następnie pismem z dnia 27 grudnia 2021 r. zawiadomił strony o stanie gotowości decyzyjnej. Kolejno – wobec złożonych przez skarżących wniosków dowodowych – w dniu 24 marca 2022 r. zwrócił się do Archiwum Państwowego w Krakowie, Przemyślu i Rzeszowie w sprawie odszukania dokumentów. Pomimo, udzielonej odpowiedzi oraz pisma skarżących z dnia 18 lipca 2022 r., w którym wnieśli o wydanie decyzji Wojewoda do dnia wniesienia skargi nadal nie rozstrzygnął sprawy. Tak długi czas prowadzenia niniejszego postępowania i podejmowanie w nim czynności w długich (kilkuletnich) odstępstwach czasu oznacza, że organ nie tylko pozostawał bezczynny i przewlekły, ale również, że jego bezczynność i przewlekłość – w ocenie Sądu – ma charakter kwalifikowany, tj. nosi znamiona rażącego naruszenia prawa przez które należy rozumieć oczywiste, wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjne i drastyczne naruszenie treści obowiązku wynikającego z przepisów prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 17 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 2171/17, publ. CBOSA). Bezspornie należy przyjąć, że organ zaniechał rozpoznania wniosku skarżących w terminie, rażąco przekraczając określone w tym zakresie normy z art. 35 § 1 i § 3 oraz art. 37 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. W realiach niniejszej sprawy stwierdzona bezczynność i przewlekłość wynikała przy tym wyłącznie z postawy (zaniechań) organu, a do zaistniałej sytuacji nie przyczyniła się strona skarżąca. Co istotne – nawet po wydaniu wspomnianego postanowienia uwzględniającego ponaglenie strony i wskazującego trzymiesięczny termin załatwienia sprawy, organ nie podjął żadnych działań w sprawie. Stąd zasadnym było przypisanie kwalifikowanej bezczynności i przewlekłości. Sytuacja bowiem, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na podjęcie rozstrzygnięcia w sprawie nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Uwzględniając powyższe kryteria uznać należało, że w kontrolowanej sprawie organ pozostawał bezczynny i przewlekły, a stwierdzona bezczynność i przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, co też orzeczono w pkt. I i II sentencji wyroku. Natomiast w pkt. III Sąd zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 60 dni. Rozpatrując zaś wniosek skarżących o wymierzenie organowi grzywny zwrócić należy uwagę, że zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd może orzec o wymierzeniu grzywny, co oznacza, że decyzja w tym przedmiocie została pozostawiona uznaniu Sądu. Za jej orzeczeniem przemawia w szczególności sytuacja, gdy stwierdzona bezczynność lub przewlekłość ma kwalifikowany charakter, tj. wystąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Jednocześnie należy zastrzec, że z analizowanego przepisu nie wynika, by zastosowanie przewidzianych w nim instytucji ograniczało się jedynie do wyjątkowych sytuacji. Sąd winien wziąć pod uwagę możliwość wymierzenia grzywny także wówczas, gdy okoliczności danej sprawy są niemożliwe do zaakceptowania w kontekście ochrony praw strony. Grzywna, o jakiej mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., ma charakter przede wszystkim prewencyjny. Celem grzywny jest oddziaływanie mobilizujące i prewencyjne na organ, ale również represyjne, bowiem grzywna ma także stanowić karę za szczególnie naganny przypadek zwłoki. Jest ona dodatkowym środkiem dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie nagannych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a z takim przypadkiem – w realiach badanej sprawy – mamy do czynienia. Kierując się powyższym, za zasadne Sąd uznał wymierzenie organowi grzywny w kwocie 8 000 zł (pkt IV sentencji). W tym zakresie miano na uwadze, że w sprawie doszło do znacznej zwłoki, podejmowane przez organ czynności następowały w kilkuletnich odstępstwach czasowych, a nadto uwzględniono, że Wojewoda nie zakończył postępowania nawet w sytuacji gdy Minister właściwy uwzględnił ponaglenie skarżących i wyznaczył trzymiesięczny termin załatwienia sprawy. W ocenie Sądu grzywna w takiej wysokości powinna zdyscyplinować organ do wywiązania się przez niego w toku dalszego postępowania z obowiązków nałożonych na niego zasadą szybkości postępowania. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt V wyroku na podstawie art. 200 i 205 § p.p.s.a. Na koszty postępowania w wysokości 597 zł składa się: wpis od skargi (100 zł), wynagrodzenie pełnomocnika procesowego (480 zł) oraz równowartość poniesionej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł).