II SAB/Wr 49/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędzia WSA Anna Siedlecka po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi T.S. na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na remont, przebudowę i nadbudowę budynku hotelu I. stwierdza, że Prezydent W. dopuścił się bezczynności, II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu, IV. oddala skargę w zakresie wymierzenia organowi grzywny, V. zasądza od Prezydenta W. na rzecz skarżącego kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 9 kwietnia 2017 r. T.S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta W. Nr [...] z dnia [...] r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na remont, przebudowę i rozbudowę budynku hotelu przy ul. [...] we W.. Podanie o wznowienie tego postępowania skarżący wniósł w dniu 21 grudnia 2016 r. Wobec braku działania ze strony organu, skarżący w dniu 3 lutego 2017 r. wniósł do Wojewody D. zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie. W związku z tym skarżący w skardze wniósł o: - zobowiązanie Prezydenta W. do wydania rozstrzygnięcia sprawy, - stwierdzenie, że organ ten dopuścił się bezczynności, która miała charakter rażącego naruszenia prawa, - wymierzenie Prezydentowi W. grzywny w maksymalnej wysokości, - zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę Prezydent W. wniósł o jej oddalenie wyjaśniając, że po złożeniu przez skarżącego wniosku w dniu 19 grudnia 2016 r. do dnia 21 lutego 2017 r. organ nie podjął postępowania, albowiem w tym ostatnim dniu na żądanie Wojewody D. przekazał akta sprawy wraz z pismami skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl zaś art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Zgodnie zaś z art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. przedmiotem tej kontroli mogą być postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 P.p.s.a.). W pierwszej kolejności należy wskazać, że w niniejszej sprawie została spełniona formalna przesłanka dopuszczalności skargi na bezczynność organu, jaką jest wyczerpanie środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi, jeżeli służyły one stronie przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 P.p.s.a.). W myśl art. 37 § 1 k.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Dopiero zatem po wyczerpaniu tego trybu strona może wnieść do sądu administracyjnego skargę na bezczynność organu lub na przewlekłe prowadzenie postępowania. Przy czym skarga taka jest dopuszczalna niezależnie od pozytywnego czy negatywnego stanowiska zajętego przez organ wyższego stopnia. W niniejszej sprawie skarżący w dniu 3 lutego 2017 r. wniósł do Wojewody D. zażalenie na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie wznowienia postępowania. Postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] Wojewoda D. na podstawie art. 37 § 2 w związku z art. 123 k.p.a. uznał zażalenie za uzasadnione i wyznaczył Prezydentowi W. dodatkowy 30-dniowy termin załatwienia sprawy. Ponadto stwierdził, że niezałatwienie sprawy w terminie nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W dniu 15 maja 2017 r. decyzją Nr [...] Prezydent W. na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie administracyjne w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Prezydenta W. Nr [...] z dnia [...] r. Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia należało stwierdzić, że przez okres ponad czterech miesięcy – nie dokonując żadnych czynności procesowych – organ pozostawał w bezczynności, bowiem od dnia 21 grudnia 2016 r. do dnia 15 maja 2017 r. nie rozpoznał wniosku skarżącego o wznowienie postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na remont, przebudowę i rozbudowę budynku hotelu przy ul. [...] we W. decyzją Prezydenta W. z dnia [...] r. Nr [...]. Stąd orzeczono jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. W dalszej kolejności podkreślić należy, że sąd dokonując badania zasadności skargi na bezczynność, czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania orzeczenia sądowego. Przy czym, sąd rozpoznając skargę na bezczynność organu administracji, ocenia jedynie, czy organ ten pozostaje w bezczynności. Jeżeli sąd uzna, że tak jest w istocie, zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Podjęcie zaś przez organ czynności powoduje, że ustaje stan ewentualnej bezczynności organu, w przypadku zaś, gdy organ, na którego bezczynność została wniesiona skarga, wyda akt, sąd winien umorzyć postępowanie na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., a to z uwagi na brak możliwości zobowiązania organu do działań wskazanych w art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, wobec czego należało umorzyć postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu. Przechodząc natomiast do badania, czy w niniejszej sprawie mamy do czynienia z bezczynnością mającą miejsce z rażącym naruszeniem prawa, należy zwrócić uwagę, że rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 149 § 1a P.p.s.a., jest postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Sąd stwierdza zatem rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Nie każde więc naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania w sposób przewlekły będzie naruszeniem rażącym. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być przy tym dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Nie jest bowiem możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń przybiera postać kwalifikowaną. Dla uznania rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a., nie jest zatem wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów do. załatwienia sprawy, przekroczenie tych terminów musi być znaczne. Taka sytuacja nie zaistniała w niniejszej sprawie. Zgodnie z ustanowioną w art. 12 § 1 k.p.a. zasadą szybkości postępowania organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2 art. 12 k.p.a.). W myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). W niniejszej sprawie przez okres czterech miesięcy od dnia wpłynięcia wniosku organ nie podjął żadnej czynności, ani również nie wystosował do skarżącego żadnego zawiadomienia w trybie art. 36 k.p.a. Paromiesięczna bezczynność organu nie stanowi zdaniem Sądu rozpoznającego skargę – rażącego naruszenia przepisów art. 7, art. 8 i art. 12 oraz art. 35 i art. 36 k.p.a. i dlatego orzeczono jak w pkt. II sentencji wyroku. Z uwagi na ten okres bezczynności, który nie był znaczny, nie orzeczono grzywny przewidzianej w art. 149 § 2 P.p.s.a., a o co wnosił skarżący. Orzeczenie o kosztach oparto o przepis art. 200 P.p.s.a.