II SAB/Wr 49/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Przewodniczący:, Sędziowie: Sędziowie:, Sędzia WSA Marta Pawłowska Sędzia WSA Marta Pawłowska, Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (spr.) Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis, Sędzia WSA Adam Habuda Sędzia WSA Adam Habuda (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II w dniu 19 maja 2026 r. sprawy ze skargi R.K. na bezczynność Wójta Gminy Jemielno w przedmiocie zmiany decyzji o ustaleniu warunków zabudowy I. stwierdza, że Wójt Gminy Jemielno dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wójta Gminy Jemielno do wydania aktu albo dokonania czynności; IV. wymierza Wójtowi Gminy Jemielno grzywnę w kwocie 1000 (słownie: tysiąc) złotych; V. zasądza od Wójta Gminy Jemielno na rzecz skarżącego kwotę 614 (słownie: sześćset czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. R. K. (dalej – strona, skarżący, strona skarżąca) zarzucił Wójtowi Gminy Jemielno (dalej – Wójt, organ) bezczynność w przedmiocie zmiany decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Jak wynika z treści skargi oraz akt administracyjnych, w dniu 20 grudnia 2022 r. do organu wpłynął wniosek skarżącego o zmianę decyzji o warunkach zabudowy nr 12/2021 z dnia 11 maja 2021 r. W dniu 27 stycznia 2023 r. organ zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie. Postanowieniem z dnia 19 kwietnia 2023 r. Wójt zawiesił postępowanie administracyjne uzasadniając to, iż wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy (dalej: SKO, Kolegium). Pismem z dnia 12 czerwca 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy poinformowało organ, że nie znalazło podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organu z dnia 11 maja 2021 r. Nr 12/2021. W dniu 27 czerwca 2023 r. skarżący wniósł ponaglenie. Postanowieniem z dnia 29 czerwca 2023 r. SKO uchyliło rozstrzygnięcie organu z dnia 19 kwietnia 2023 r. o zawieszeniu postępowania i umorzyło postępowanie Wójta w tym przedmiocie. Kolejno postanowieniem z dnia 30 listopada 2023 r. organ ponownie zawiesił postępowanie uzasadniając to tym, że wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ. Rozstrzygnięcie to zostało uchylone w całości postanowieniem SKO z dnia 29 lutego 2024 r. W dniu 20 maja 2025 r. organ orzekł o zmianie decyzji o warunkach zabudowy nr 12/2021 z dnia 11 maja 2021 r. W treści skargi zamieszczono żądania dotyczące: stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności mającej charakter rażącego naruszenia prawa; zobowiązania organu do rozpoznania sprawy w terminie 14 dni; wymierzenia Wójtowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. oraz zasądzenia na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej nieuwzględnienie, uznanie skargi za bezprzedmiotową, odstąpienie od wymierzania organowi grzywny; odstąpienia od zasądzenia od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazano m.in., że przyczyną zwłoki w sprawie były okoliczności wydania rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 października 2024 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wprowadzenia stanu klęski żywiołowej na obszarze części województwa dolnośląskiego oraz lubuskiego, którym wprowadzono na obszarze gminy Jemielno – stan klęski żywiołowej. Nadto w dacie wpłynięcia wniosku został on skierowany do pracownika referatu merytorycznego, który zobowiązany był do podjęcia stosownych kroków. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Podstawą prawną skargi jest art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm., dalej: p.p.s.a.), z którego wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej. "Bezczynność" postępowania administracyjnego zdefiniowana została w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Wynika z niego, że "bezczynność" wystąpi wówczas, gdy "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1". Jak wynika z art. 35 § 2 k.p.a. "niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ." Z kolei według art. 35 § 3 k.p.a. "załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania." Nadto, należy uwzględnić trzeba, że - w myśl art. 12 k.p.a. - organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. Stosownie zaś do art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. W okolicznościach sprawy mamy do czynienia z bezczynnością, o czym przesądza zebrany materiał dowodowy. Szczegółowa analiza akt sprawy nie pozostawia wątpliwości, że organ nie dochował terminów wynikających z k.p.a. (art. 35 § 1-3 k.p.a.). W dniu 20 grudnia 2022 r. do organu wpłynął wniosek skarżącego o zmianę decyzji o warunkach zabudowy Nr 12/2021 z dnia 11 maja 2021 r. W dniu 27 stycznia 2023 r. organ zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie. Postanowieniem z dnia 19 kwietnia 2023 r. Wójt zawiesił postępowanie administracyjne uzasadniając to, iż wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy (dalej: SKO, Kolegium). Pismem z dnia 12 czerwca 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy poinformowało organ, że nie znalazło podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organu z dnia 11 maja 2021 r. Nr 12/2021. W dniu 27 czerwca 2023 r. skarżący wniósł ponaglenie. Postanowieniem z dnia 29 czerwca 2023 r. SKO uchyliło rozstrzygnięcie organu z dnia 19 kwietnia 2023 r. o zawieszeniu postępowania i umorzyło postępowanie Wójta w tym przedmiocie. Kolejno postanowieniem z dnia 30 listopada 2023 r. organ ponownie zawiesił postępowanie uzasadniając to tym, że wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ. Rozstrzygnięcie to zostało uchylone w całości postanowieniem SKO z dnia 29 lutego 2024 r. Już po wniesieniu niniejszej skargi w dniu 20 maja 2025 r. organ orzekł o zmianie decyzji o warunkach zabudowy Nr 12/2021 z dnia 11 maja 2021 r. W tym miejscu należy odnieść się do argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę, w której wskazano, że opieszałość organu miałaby wynikać z faktu wprowadzenia stanu klęski żywiołowej na obszarze części województwa dolnośląskiego oraz lubuskiego. Zauważyć zatem należy, że argumentacja ta jest całkowicie chybiona. Prawdą jest, że Rada Ministrów zdecydowała się na wprowadzenie stanu klęski żywiołowej na mocy rozporządzenia z dnia 16 września 2024 r. w sprawie wprowadzenia stanu klęski żywiołowej na obszarze części województwa dolnośląskiego, lubuskiego, opolskiego oraz śląskiego (Dz.U. z 2024r., poz. 1395 ze zm.). W § 1 ust. 1 wskazanego rozporządzenia przewidziano, że w związku z powodzią we wrześniu 2024 r. w południowo-zachodniej części terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, w celu zapobieżenia jej skutkom oraz w celu ich usunięcia, wprowadza się stan klęski żywiołowej na obszarze części województwa dolnośląskiego, lubuskiego, opolskiego oraz śląskiego na okres 30 dni od dnia ogłoszenia rozporządzenia. Z kolei na mocy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 października 2024 r. zmieniono powyższe rozporządzenie poprzez dodanie w § 1 w ust. 2 po pkt 1a pkt 1b w brzmieniu: "1b) w województwie dolnośląskim - gminę Jemielno w powiecie górowskim;". Tym samym należy zauważyć, że stan klęski żywiołowej został wprowadzony z dniem 16 września 2024 r. Wobec treści rozporządzenia stan klęski żywiołowej ustał z dniem 16 października 2024 r. Tymczasem przywołany dotychczas przebieg postępowania pozwala zauważyć, że od momentu złożenia wniosku przez stronę (20 grudnia 2022 r.) do dnia 16 września 2024 r. minęło 636 dni. Jest to okres znacznie przekraczający terminy określone przez ustawodawcę nawet dla spraw szczególnie skomplikowanych. Tym samym uznanie argumentacji organu oznaczałoby przyzwolenie na opieszałe prowadzenie postępowania przez organ jeszcze przed stanem klęski żywiołowej, co jest niedopuszczalne. W rezultacie Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Jak wynika z art. 149 § 1a p.p.s.a., stwierdzając przewlekłość lub bezczynność organu sąd jednocześnie stwierdza, czy przewlekłość lub bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. "Rażące" naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności lub przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Jednakże w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (wyrok NSA z dnia 17 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 2171/17, publ. CBOSA). Sąd podziela przy tym pogląd, że braki kadrowe oraz duży wpływ spraw do organu wymagających ich załatwienia w drodze decyzji administracyjnej nie stanowią usprawiedliwionego uzasadnienia zwłoki w rozpoznaniu sprawy administracyjnej. Okoliczności te wiążą się z niedochowaniem przez organ należytej staranności w zabezpieczeniu dostatecznej obsady kadrowej zapewniającej terminowe załatwianie spraw administracyjnych i odpowiedniego zorganizowania postępowania administracyjnego, obejmującego również egzekwowanie od pracowników obowiązków w takim okresie, aby wydanie decyzji kończącej postępowanie prowadzone przez organ nastąpiło w rozsądnym terminie (wyrok NSA z dnia 25 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1233/19, publ. CBOSA). W okolicznościach sprawy, Sąd uznał (pkt II sentencji wyroku), że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Na marginesie należy zauważyć, że o stosunku organu do strony świadczyć może również okoliczność, że skarga strony złożona do organu w dniu 5 sierpnia 2024 r. została przekazana do tut. Sądu dopiero w dniu 29 stycznia 2026 r.(data stempla pocztowego). Jak wynika z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności. Z uwagi na fakt, że wniosek strony skarżącej został rozpoznany przed dniem wydania wyroku, tj. 20 lutego 2025 r. poprzez wydanie decyzji merytorycznej w sprawie, Sąd orzekł o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu albo do dokonania czynności na podstawie art. 161 § 1 pkt. 3 p.p.s.a.(pkt III sentencji wyroku). Jak wynika z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość sąd może z urzędu lub na wniosek strony wymierzyć organowi grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości pięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim. W orzecznictwie wyraża się przy tym słuszny pogląd, że tego rodzaju orzeczenie ma charakter represyjny (grzywna) oraz kompensacyjny (suma pieniężna) i powinno być zastosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy (wyrok NSA z dnia 18 października 2017 r., sygn. akt II OSK 1769/17, publ. CBOSA). Przyznanie sumy pieniężnej ma charakter przede wszystkim prewencyjny i kompensacyjny służąc zadośćuczynieniu za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej (wyrok NSA z dnia 23 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 1662/16, publ. CBOSA). Zdaniem Sądu zasadnym było wymierzenie organowi grzywny w kwocie 1000 zł (pkt IV sentencji wyroku). Zasadność wymierzenia grzywny znajduje oparcie w okolicznościach rozpoznawanej sprawy. Zważywszy na okres, w trakcie którego wniosek skarżącego oczekiwał bezskutecznie na rozpoznanie, fakt, że w tym czasie organ zasadniczo nie podejmował czynności zmierzających bezpośrednio do niezwłocznego rozpoznania sprawy, wymierzona kary grzywny umożliwia realizację funkcji represyjno-prewencyjnej przypisywanej przez ustawodawcę zastosowaniu tego środka prawnego. Sąd nie podzielił natomiast żądania zasądzenia grzywny w wysokości kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku). Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.