II SAB/Wr 5/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Palus, Sędziowie Sędzia WSA Anna Siedlecka, Sędzia NSA Halina Kremis (sprawozdawca), Protokolant apl. radc. Małgorzata Gieniec, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 05 sierpnia 2008 r. sprawy ze skargi M. M. na bezczynność D. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska we W. w przedmiocie zagrożenia dla życia bądź zdrowia spowodowanego wydzielaniem się siarkowodoru i gazów z nieruchomości przy ul. Św. J. [...] w W. oddala skargę. W związku z notatką urzędową J. M. z 20 października 2006 r., od października 2006 r., przed Wojewódzkim Inspektoratem Ochrony Środowiska we W. Delegatura w W. toczy się postępowanie administracyjne dotyczące zanieczyszczenia nieznaną cieczą, wypływającą ze skarpy i bezpośrednio z gruntu wód powierzchniowych na działce 455/14, obręb S., stanowiącej mienie Gminy W.. W toku tego postępowania organ pojął szereg czynności fatycznych, zmierzających do wyjaśnienia przyczyn, skutków i sposobów zaradzenia zaistniałym szkodom w środowisku. Począwszy od lipca 2007 r. Inspektorat prowadzi działania zmierzające do ustalenia źródła zanieczyszczenia wód gruntowych niekontrolowanych wypływów przy ul. św. J. w W.. W okresie lipiec-grudzień 2007 r. prowadzone były badania jakości wód gruntowych i powierzchniowych, gruntu oraz powietrza w aspekcie zawartości w nim siarkowodoru zarówno w odniesieniu do wartości chwilowych, jak i średniodobowych. W ramach oceny stanu czystości wód rzeki P. włączono dodatkowy punkt pomiarowy poniżej ujścia potoku S., będącego odbiornikiem skażonych wód gruntowych z poszerzonymi badaniami o cyjanki. Jednocześnie badaniami objęte są w cyklu kwartalnym: potok K. i S.. Ponadto organ kontynuuje badania stężeń siarkowodoru w powietrzu w rejonie ul. św. J. w W.. Prowadzi także prace związane z ustaleniem związku hydraulicznego cieków powierzchniowych przepływających w sąsiedztwie byłej tłoczni gazu ([...]) na wyciek skażonych wód przy ul. św. J.. Wykonano badania osadów z koryta potoku K., zgodnie procedurami warunkującymi zaliczenie ich do odpadów innych niż niebezpieczne. Zgromadzone przez Inspektorat dowody w sprawie skażenia wód gruntowych, powodujących emisję siarkowodoru do powietrza, nie stanowią dostatecznych przesłanek do wydania decyzji w trybie art. 364 lub 365 ust. ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2006 Nr 129, poz. 902 z późn. zm.), wstrzymującej użytkowanie funkcjonujących w rejonie ul. św. J. w W. instalacji, w tym także należących do [...] S.A. w W.. Z opracowanej na zlecenie kompetentnego organu ekspertyzy Zakładu Jądrowych Metod Inżynierii Procesowej Instytutu Chemii i Techniki Jądrowej szczelności 4 stawów osadowych eksploatowanych przez koksownię z dnia 7 grudnia 2007 r. wynika, iż udział zarówno infiltrujących z ziemnych stawów osadowych koksowni, jak też i wód opadowych z terenu prowadzonej działalności przez koksownię w wodach potoku K. oraz niekontrolowanych wypływów, jest nieznaczący. Wobec takiego stanowiska instytutu organ zwrócił się do AGH w Krakowie o opracowanie kolejnej ekspertyzy, przy czym uczelnia ta nadesłała dotychczas jedynie swoje wstępne stanowisko, które nie dało odpowiedzi na pytanie o podmiot, który spowodował zanieczyszczenie, natomiast nasunęło ono szereg dodatkowych wątpliwości w zakresie przyczyn zanieczyszczenia środowiska w obrębie ul. św. J.. Nadto, jak wynika z akt sprawy, w toku całego postępowania M. M. prowadził szeroką korespondencję ze stroną przeciwną i był informowany o podejmowanych działaniach. Kwestię wypływu zanieczyszczonych wód na działce, będącej własnością Gminy W. organ ochrony środowiska przekazał także, celem podjęcia czynności zmierzających do powstrzymania wycieku, Prezydentowi Miasta W. i, według informacji zawartych w aktach dołączonych do odpowiedzi na skargę, właściciel wykonał na terenie działki prace ziemne, które pozwoliły na ujęcie i skanalizowanie wypływu zanieczyszczonych wód. Zainstalowano także drenaż z ukierunkowaniem spływu zanieczyszczeń do wód potoku K.. Akademia Górniczo-Hutnicza w Krakowie, w związku ze zleceniem ustalenia wyników badań źródła wycieku, faxem z dnia 12 lutego 2008 r. poinformowała organ, że wyniki przeprowadzonych przez IChTJ badań składu izotopowego wód w rejonie [...] S.A. nie wykluczają ostatecznie możliwości przenikania wód technologicznych z terenu zakładów, szczególnie ze stawów osadowych. Różnice w składzie izotopowym typowych wód podziemnych tego rejonu, wód opadowych i wód pobranych z potoku K. oraz wypływu przy ul św. J. są wyraźne, nie można jednak wykluczyć możliwości mieszania tych wód na drodze przepływu. Skład chemiczny (i izotopowy) wody wypływającej w rejonie posesji przy ul. św. J. może być zatem formowany na drodze mieszania płytkich wód podziemnych, współczesnych wód infiltracyjnych (opadowych) z domieszką wód pochodzących z rejonu stawów osadowych. W takim stanie faktycznym sprawy, pismem z dnia 23 października 2007 r., skarżący zwrócił się do Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska we W. Delegatura w W. z następującym wezwaniem: "w związku z toczącym się postępowaniem administracyjnym w przedmiocie określenia istnienia bądź nieistnienia zagrożenia zdrowia i życia spowodowanym wydzielaniem siarkowodoru oraz innych gazów na mojej posesji w W. przy ul. św. J. 5 wnoszę o wydanie decyzji administracyjnej w tym przedmiocie". W związku z takim wnioskiem strona przeciwna odpowiedziała M. M. pismem szeroko opisującym (po raz kolejny) przebieg dotychczasowych działań w sprawie wyjaśniając, że "brak jest unormowań prawnych dających podstawę do wydania przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska decyzji, o którą skarżący wnosi". W konsekwencji M. M. złożył zażalenie na bezczynność do Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, który pismem z dnia 11 stycznia 2008 r., sporządzonym w odpowiedzi na zażalenie złożone w trybie art. 37 § 1 kpa na niezałatwienie sprawy w terminie przez D. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska we W. wyjaśnił, że jest ono nieuzasadnione. Podjęte przez organ działania mające na celu wyjaśnienie przyczyn i źródła zanieczyszczenia wód gruntowych w rejonie ul. św. J. 5 w W. oraz wydzielania się siarkowodoru i innych gazów na terenie posesji nie doprowadziły do ustalenia ani sprawcy ani źródła zanieczyszczenia. W związku z tym na wniosek z dnia 23 października 2007 r. o wydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie określenia istnienia zagrożenia D. WIOŚ odpowiedział pismem z dnia 16 listopada 2007 r. wyjaśniając gdzie i jakie badania wykonano oraz informując o kontrolach przeprowadzonych w podmiotach gospodarczych zlokalizowanych w rejonie zanieczyszczeń. Ponieważ z treści zażalenia wynika, że odpowiedź ta skarżącego nie satysfakcjonuje, dodatkowo Główny Inspektor Ochrony Środowiska wyjaśnia, że postępowania administracyjne prowadzone przez organy Inspekcji Ochrony Środowiska normują przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 1 § 1 pkt 1 kpa przedmiotem postępowania administracyjnego są sprawy indywidualne rozstrzygane decyzją. Indywidualny charakter sprawy oznacza, że dotyczy ona imiennie określonego podmiotu oraz konkretnych jego praw i obowiązków. Ponieważ w sprawie będącej przedmiotem wniosku nie ustalono sprawcy naruszenia, organ nie może wydać decyzji administracyjnej. Ponadto organ wyjaśnia, że zgodnie z art. 12 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (t.j. Dz. U. Nr 44 z 2007 r. poz. 287 z późn. zm.) na podstawie ustaleń kontroli, wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wydać na podstawie odrębnych przepisów decyzję administracyjną. Ponieważ ustalenia kontroli przeprowadzonych w kilku podmiotach nie potwierdziły, iż one są sprawcą zanieczyszczeń, nie było podstaw, w świetle obowiązujących przepisów prawa materialnego, do wszczynania postępowania, które kończyłoby się wydaniem decyzji administracyjnej. Na koniec organ poinformował wnioskującego, że w rozwiązanie problemu zostały włączone Starostwo Powiatu W., Prezydent Miasta W., Wojewoda D. oraz Prokuratura Rejonowa w W., każdy w zakresie swoich kompetencji, w celu ustalenia stopnia zanieczyszczenia, przyczyn jego powstania oraz ewentualnego sprawcy oraz, że w dacie redagowania pisma WIOŚ w W. oczekuje na ekspertyzę AGH w Krakowie oraz monitoruje stan środowiska gruntowo-wodnego i w zależności od ustaleń ekspertyzy AGH w Krakowie podjęte zostaną dalsze działania. M. M. złożył do sądu skargę na bezczynność Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska we W.. Zarzucił naruszenie ar. 35 § 1 i § 3, art. 36 § 1 kpa, poprzez rażące naruszenie terminów załatwienia sprawy. Wskazując na opisaną podstawę skarżący wnosi o zobowiązanie D. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska we W. Delegatura w W. do merytorycznego zakończenia sprawy i wydania decyzji w przedmiocie istnienia, bądź nieistnienia zagrożenia dla życia bądź zdrowia spowodowanego wydzielaniem się siarkowodoru i gazów z nieruchomości przy ul. św. J. 5 w W. w terminie 14 dni od chwili uprawomocnienia się wyroku; zobowiązanie D. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska we W. Delegatura w W. do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie. W motywach skarżący wyjaśnił, że wystąpił do D. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska we W. Delegatura w W. z żądaniem wydania decyzji w przedmiocie istnienia bądź nieistnienia zagrożenia dla życia lub zdrowia, spowodowanym wydzielaniem się siarkowodoru i innych gazów z nieruchomości położonej w W. przy ul. św. J. 5. Stosownie do art. 35 § 1 kpa organ administracyjny obowiązany jest załatwić sprawę bez zbędnej zwłoki. Zważywszy wszakże, że ustalenie istnienia lub nieistnienia zagrożenia dla życia i zdrowia w związku z wydzielaniem się siarkowodoru i innych gazów z wymienionej nieruchomości wymaga przeprowadzenia odpowiednich badań, a w związku z tym postępowania wyjaśniającego, D. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska we W. Delegatura w W. winien załatwić niniejszą sprawę nie później niż w ciągu miesiąca. Organ administracyjny we wskazanym terminie nie załatwił sprawy, nie wydał bowiem żadnej decyzji merytorycznie załatwiającej sprawę, ani żadnego postanowienia kończącego postępowanie formalnie. Skarżący podkreśla, że D. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska Delegatura w W. mimo upływu terminu nie zawiadomił skarżącego, zgodnie z art. 36 § 1 kpa o przyczynach zwłoki i nowym terminie załatwienia sprawy. Nadto mimo wezwania z dnia 23 października 2007 r. ograniczył się do stwierdzenia, że w sprawie wydzielania się siarkowodoru i innych gazów na nieruchomości położonej przy ul. Św. J. 5 nie wszczynał żadnego postępowania administracyjnego. Skarżący nie podziela także stanowiska zaprezentowanego przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, że niezasadne jest zażalenie na niezłatwienie sprawy w terminie, bowiem organ nie może wydać decyzji o żądanej przez skarżącego treści. W doręczonej Sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie. Obecny na rozprawie pełnomocnik organu dodatkowo oświadczył, że na dzień rozpoznania sprawy ekspertyza AGH w dalszym ciągu nie została sporządzona, postępowanie prokuratorskie nie zostało zakończone, kwestia immisji w W., przy ul. św. J. została przekazana do Głównego Inspektora Środowiska i została objęta programem krajowym, co pociągnęło za sobą zagwarantowanie środków z Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska na ostateczne załatwienie problemu. Skarżący nie mieszka w nieruchomości przy ul św. J. 5 w W.. Mieszka pod adresem podanym w skardze, czyli ul. [...]. W okolicy zagrożenie dla środowiska jest już mniejsze i obejmuje tereny poniżej działki skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest bezzasadna, a to musi doprowadzić do jej oddalenia. Zaskarżalna do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi bezczynność organu istnieje wówczas, gdy w ustawowym terminie nie wydał on odpowiedniego aktu, będąc właściwym do rozpoznania sprawy. Istotne jest przy tym, że skarżący, aby skutecznie próbować skarżyć bezczynność organu, winien wnieść zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Nie ma natomiast bezczynności organu, gdy kompetentny organ administracji publicznej nie wydał w sprawie orzeczenia, bowiem nie dysponował podstawą prawną do wydania decyzji o konkretnie żądanej treści. Opisane w części wstępnej uzasadnienia postępowanie prowadzone jest przez kompetentne organy na postawie ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (t.j. Dz. U. Nr 44 z 2007 r., poz. 278, z późn. zm.) oraz ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2006 r., Nr 129, poz. 902 z późn. zm.). Organ ochrony środowiska może wydać decyzje administracyjne w myśl art. 365 i 366 prawa ochrony środowiska w sytuacji ustalenia ponad wszelką wątpliwość podmiotu, którego działalność prowadzi do pogorszenia stanu środowiska. Cała trudność stanu faktycznego kontrolowanego postępowania polega na tym, że pomimo wykonania szeregu czynności w terenie i zlecenia wykonania ekspertyz podmiotom posiadającym fachową wiedzę w zakresie badania skażeń środowiska, taki podmiot nie został jednoznacznie określony. W konsekwencji na obecnym etapie postępowania nie sposób ustalić adresata ewentualnej decyzji, wydanej na postawie przywołanych przepisów. Natomiast odnosząc się wprost do wniosku skarżącego z dnia 23 października 2007 r. należy podnieść, że w myśl tych aktów prawnych postępowanie w zakresie przeciwdziałania zatruciu środowiska naturalnego nie daje podstaw organom do wydania decyzji, której przedmiotem byłoby "określenie istnienia bądź nieistnienia zagrożenia zdrowia i życia spowodowanym wydzieleniem siarkowodoru oraz innych gazów". Jak wynika z art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Wydanie zatem przez organ decyzji o ściśle żądanej treści w toku wszczętego wcześniej postępowania doprowadziłoby organ do wydania orzeczenia bez podstawy prawnej, zatem nieważnego. Stąd skarga na bezczynność organu w pozostałym zakresie pozostaje w ogóle niedopuszczalna. Marginalnie jeszcze dodać można, że w sprawie nie mogła także mieć zastosowania ustawa z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. Nr 75, poz. 493), bowiem skarżący wyraźnie ograniczył swoje żądanie do toczącego się już postępowania, a (nie wdając się w problematykę właściwości organów określonych w tej ustawie) trzeba wskazać, że w myśl art. 35 omawianego aktu "do bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub do szkody w środowisku, które zaistniały przed dniem 30 kwietnia 2007 r., lub wynikały z działalności, która została zakończona przed dniem 30 kwietnia 2007 r., stosuje się przepisy dotychczasowe". Jeśli zaś zaistnieją nowe okoliczności faktyczne, które będą podlegać unormowaniom z ostatnio powołanej ustawy, kompetentne organy będą mogły korzystać z szerszego wachlarza interwencji w formach prawnych, wynikających z kodeksu postępowania administracyjnego. Reasumując, skarga jako bezzasadna podlega oddaleniu, po myśli art. 151 uppsa.