II SAB/Wr 5/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Kremis Sędziowie: Sędzia NSA Julia Szczygielska Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak – sprawozdawca Protokolant: Asystent sędziego Paweł Czyszkowski po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi T. G. na bezczynność Wójta Gminy Ż. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. zobowiązuje Wójta Gminy Ż. do wydania decyzji administracyjnej załatwiającej wniosek T. G. o ustalenie warunków zabudowy w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Wójta Gminy Ż. na rzecz skarżącego kwotę 100,00 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wójt Gminy Ż. odmówił skarżącemu T.G. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie w zabudowie zagrodowej 2 budynków mieszkalnych, 2 budynków gospodarczo-mieszkalnych, zbiornika lub zbiorników na gaz płynny, utwardzonego placu manewrowego i dróg dojazdowych, szczelnego bezodpływowego zbiornika na nieczystości płynne lub przydomowej oczyszczalni ścieków, przewidzianych do realizacji na działce nr [...] we wsi N. Ś. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. uchyliło powyższą decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Pismem z dnia [...] r. Wójt Gminy Ż., powołując się na art. 50 § 1 kpa "oraz w nawiązaniu do decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. nr [...] z dnia [...] r.", wezwał T. G. do złożenia pisemnej informacji sporządzonej przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia, potwierdzającej, że zasoby wody znajdujące się w obrębie działki skarżącego są wystarczające dla obsługi mieszkańców gospodarstwa rolnego i pracowników najemnych zatrudnionych w gospodarstwie rolnym, tj. zapotrzebowania na wodę dla celów bytowo-gospodarczych dla nie mniej niż 15 osób, a także do złożenia pisemnej informacji sporządzonej przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia, potwierdzającej, że zasoby wody znajdujące się w obrębie działki skarżącego są wystarczające do zaopatrzenia w wodę na cele przeciwpożarowe przedmiotowej "zagrody rolniczej", w terminie 7 dni od daty otrzymania tego wezwania. Na powyższe wezwanie skarżący odpowiedział pismem z dnia 30 czerwca 2010 r., które wpłynęło do Urzędu Gminy Ż. w dniu 6 lipca 2010 r. Pismem z dnia 21 lipca 2010 r., doręczonym skarżącemu w dniu 16 sierpnia 2010 r., Wójt Gminy Ż. zawiadomił o zakończeniu postępowania. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Z. W. D. uzgodnił przedłożony projekt decyzji o warunkach zabudowy. W dniu 8 grudnia 2010 r. do Urzędu Gminy Ż. wpłynęła informacja, że postanowienie to jest ostateczne. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Starosta Powiatu W. pozytywnie uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W dniu 21 grudnia 2010 r. poinformowano, że postanowienie to stało się ostateczne z dniem 1 grudnia 2010 r. Pismem z dnia 3 grudnia 2010 r. T. G. doprecyzował swój wniosek o wydanie warunków zabudowy dla działki nr [...] w obrębie N. Ś. podając, że wniosek dotyczy części działki nr [...] przyległej do działki nr [...] i przyległej do drogi – nr działki[...], o szerokości wzdłuż drogi asfaltowej ok. 40 m i długości ok. 100 m wzdłuż dłuższego boku działki. Pismem z dnia 8 grudnia 2010 r. Wójt Gminy Ż., powołując się na art. 50 § 1 kpa, wezwał skarżącego do poinformowania na piśmie, czy pismo z dnia 3 grudnia 2010 r. "stanowi wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w trybie administracyjnym". Nawiązując do treści pisma T. G. z dnia 22 czerwca 2011 r., którego adresatem jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., Wójt Gminy Ż. pismem z dnia [...] r. zwrócił się do skarżącego o sprecyzowanie swojego żądania w zakresie wskazanym przez Wójta. Pismem z dnia 11 lipca 2011 r. Wójt Gminy Ż., powołując się na art. 229 ust. 3 kpa, przekazał Radzie Gminy Ż. skargę T. G. na bezczynność Wójta Gminy Ż.wraz z korespondencją w przedmiotowej sprawie. Postanowieniem z dnia [...]r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., po rozpatrzeniu zażalenia T. G. na bezczynność Wójta Gminy Ż. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, powołując jako podstawę prawną rozstrzygnięcia art. 37 § 1 i art. 123 kpa, uznało złożone przez skarżącego zażalenie za uzasadnione i wyznaczyło dodatkowy termin do załatwienia sprawy sześćdziesięciu dni od daty otrzymania orzeczenia Kolegium oraz uznało, że niezałatwienie sprawy w terminie nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Powyższe postanowienie wpłynęło do Urzędu Gminy Ż. w dniu 3 stycznia 2012 r. Pismem z dnia 4 stycznia 2012 r., przesłanym listem poleconym w dniu 7 stycznia 2012 r., T. G. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Wójta Gminy Ż. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla działki nr [...]w obrębie N. Ś. gmina Ż. Skarżący wniósł o stwierdzenie przez Sąd zaistnienia bezczynności Wójta w tym postępowaniu, nakazanie Wójtowi wydania rozstrzygnięcia w ustalonym czasie, ustalenie sankcji za niewykonanie orzeczenia Sądu oraz zasądzenie zwrotu kosztów sądowych. W uzasadnieniu skargi T. G. podał, że Wójt pozostaje w faktycznej bezczynności w tej sprawie od kilku lat. Podniósł, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nakazując Wójtowi załatwienie sprawy w terminie sześćdziesięciu dni nie wskazało na żadne sankcje w przypadku niedochowania przez Wójta tego terminu. W tej sytuacji zwraca się ze skargą do Sądu, który dysponuje odpowiednimi środkami przymusu w stosunku do Wójta. Zaznaczył, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, iż Wójt nie dopuścił się rażącego naruszenia prawa nie definiując, czym miałoby charakteryzować się rażące naruszenie prawa w tej sprawie przez Wójta i nie wskazało, ile lat Wójt może pozostawać w faktycznej bezczynności, aby naruszenie prawa przez niego stało się rażące. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Ż. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na rzecz Gminy Ż. kosztów procesu według norm przepisanych. Uzasadniając swoje stanowisko Wójt przedstawił dotychczasowy przebieg sprawy oraz podejmowane czynności i wywiódł, że w toku prowadzonego postępowania organ podejmował próby uzyskania od skarżącego informacji niezbędnych do ustalenia warunków zabudowy. Jednak w toku postępowania wnioskodawca zmienił obszar objęty wnioskiem, uniemożliwiając tym samym kontynuowanie prowadzonej procedury. Wójt podał, że próbował ustalić, czy T.G. wnosi o ponowne rozpatrzenie sprawy z wniosku dotyczącego innego obszaru. Wskazując na powyższe organ wniósł o oddalenie skargi. W piśmie procesowym z dnia 17 lutego 2012 r., ustosunkowując się do odpowiedzi na skargę, T. G. stwierdzając, że: "Wójt symuluje skrajną niekompetencję i nieudolność, naiwnie licząc na wprowadzenie sądu w błąd", wskazał, że w trakcie wieloletniego postępowania przeprowadził podział geodezyjny działki nr [...], co pozwoliło doprecyzować obszar zamierzonego zainwestowania, jako nową działkę nr [...] – część byłej działki nr [...]. Oświadczając, że "Wójt chyba nie wie co pisze, gdy pisze o "ponownym rozpatrzeniu sprawy", skarżący zaznaczył, że poprzednia decyzja Wójta została przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchylona, więc Wójt zmuszony był podjąć postępowanie i ponownie rozpatrzyć sprawę, jednak zamiast to zrobić "Wójt zapytał pisemnie skarżącego, czy on ma ponownie rozpatrzyć sprawę", nie rozumiejąc chyba, iż strona może wnieść o ponowne rozpatrzenie sprawy tylko w trybie wznowieniowym i tylko w sprawie zakończonej decyzją ostateczną. T. G. podał, że jeśli Sąd "nie nakłoni Wójta do przerwania bezczynności w tej sprawie, to skarżący zmuszony będzie przedmiotową działkę sprzedać po cenie gruntu rolnego bez możliwości zabudowy, aby wybudować siedlisko w innej gminie". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Rozpatrując skargę wniesioną na bezczynność organu administracji publicznej, a więc w trybie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), kontrola sądowa ograniczona jest wyłącznie do ustalenia, czy skarga została wniesiona w sprawie, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, czy strona skarżąca wyczerpała środki przewidziane w art. 37 kpa oraz czy zwłoka w wydaniu decyzji (postanowienia) przekracza terminy określone w art. 35 kpa. Sprawy wymienione w art. 3 § 2 pkt 1-4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi to takie, w których powinna być wydana decyzja administracyjna, albo postanowienie, na które służy zażalenie lub kończące postępowanie, a także rozstrzygające sprawę co do istoty, czy też postanowienie mające zapaść w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie oraz w których mają być wydane nie wymienione wyżej akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W rozpatrywanej sprawie skarżący domagał się wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. W tej sytuacji stwierdzić trzeba, iż rozpatrywana skarga została wniesiona w sprawie, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a zatem spełniona została pierwsza przesłanka pozwalająca na merytoryczne rozpoznanie skargi. Zgodnie z art. 37 § 1 kpa na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa lub ustalonym w myśl art. 36 kpa stronie służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia. W niniejszej sprawie skarżący złożył zażalenie w trybie art. 37 § 1 kpa, w wyniku czego Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wydało postanowienie z dnia [...] r. nr[...]. Tak więc druga przesłanka pozwalająca na merytoryczne rozpoznanie skargi też została spełniona. W tym stanie rzeczy rozważyć należy, czy w sprawie tej Wójt Gminy Ż. pozostaje w zwłoce. Organ ten uważa bowiem, że nie jest bezczynny, gdyż "podejmował próby uzyskania od wnioskodawcy informacji niezbędnych do ustalenia warunków zabudowy. Jednak w toku postępowania Wnioskodawca zmienił obszar objęty wnioskiem, uniemożliwiając tym samym kontynuowanie prowadzonej procedury". Rozpatrując skargę na bezczynność Sąd nie ocenia merytorycznego sposobu rozpatrywania sprawy przez organ administracyjny, a jedynie to, czy organ ten pozostaje w zwłoce. Mając na uwadze unormowania zawarte w szczególności w art. 7, 8, 9, 12, 35, 64 § 2, 75, 77 i 80 kpa, stwierdzić należy, że to na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Załatwienie sprawy winno przy tym nastąpić bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 kpa). W niniejszej sprawie, chociaż po uchyleniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z dnia [...] r. nr [...] decyzji Wójta Gminy Ż. z dnia [...] r. nr [...] akta sprawy – jak wynika z pieczęci Urzędu Gminy Ż. widniejącej na powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego – powróciły w dniu 12 kwietnia 2010 r., do chwili wydania wyroku z dnia [...] r., a więc przez okres ponad dwóch lat Wójt Gminy Ż. nie wydał decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem skarżącego. Bez znaczenia dla stwierdzenia, że wyżej wymieniony organ administracji publicznej pozostaje w zwłoce jest to, że pismem z dnia [...] r. T. G. doprecyzował swój wniosek o wydanie warunków zabudowy, po czym Wójt Gminy Ż. oczekiwał na udzielenie przez skarżącego odpowiedzi na "wezwanie" z dnia[...]r. Podkreślić trzeba, że w sytuacji, gdy organ administracyjny zwraca się do strony o udzielenie konkretnej informacji, a strona nie udziela odpowiedzi, organ nie może oczekiwać "bez końca" na odpowiedź, która być może nigdy nie nadejdzie, lecz po upływie terminu, jaki należało stronie wyznaczyć na udzielenie stosownej informacji, powinien sprawę zakończyć, nawet jeżeli brak oczekiwanej odpowiedzi może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Abstrahując od faktu, czy "wezwanie" z dnia [...] r. Wójta Gminy Ż. było uzasadnione, gdyż w niniejszym postępowaniu Sąd nie kontroluje prawidłowości działań podejmowanych przez organ administracji, stwierdzić należy, że Wójt Gminy Ż. przekroczył terminy określone w art. 35 kpa, a zatem pozostaje w zwłoce. Oceniając, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa należy dojść do wniosku, że skoro z akt administracyjnych sprawy wynika, że wydane w trybie art. 37 kpa postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. nr [...] wpłynęło do Urzędu Gminy Ż. w dniu [...] r., a skarga na bezczynność organu została wniesiona w dniu [...] r., to chociaż do dnia wydania wyroku w niniejszej sprawie Wójt Gminy Ż. nie załatwił sprawy w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, trudno mówić o rażącym naruszeniu prawa. Zauważyć przy tym wypada, że do wydania przez Kolegium postanowienia Wójt podejmował różne czynności, których prawidłowość nie podlega jednak ocenie w niniejszym postępowaniu dotyczącym jedynie bezczynności organu, a nie prawidłowości podejmowanych przez ten organ działań. Jeżeli zatem Wójt Gminy Ż. – abstrahując od prawidłowości takiego stanowiska – uważał, że brak określonego zachowania ze strony skarżącego uniemożliwiał ustalenia warunków zabudowy, to i tak powinien w terminie wynikającym z przepisów ustawowych wydać decyzję załatwiającą wniosek T. G. Odnosząc się do zawartego w skardze wniosku skarżącego o ustalenie sankcji za niewykonanie orzeczenia Sądu wskazać należy, że w razie gdyby organ administracji nie wykonał niniejszego wyroku, skarżącemu przysługują środki przewidziane w art. 154 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Po upływie zatem terminu wskazanego w wyroku, jeżeli organ nadal będzie w bezczynności, stosownie do unormowania zawartego w art. 154 § 1 cytowanej ustawy, skarżący winien wezwać Wójta Gminy Ż. do wykonania wyroku. Po wyczerpaniu powyższego wymogu formalnego, jeżeli mimo to sprawa nie zostanie załatwiona, skarżący może złożyć przewidzianą w omawianym przepisie skargę do Sądu. Powyższa regulacja została zawarta w ustawie, a zatem "ustalenie sankcji za niewykonanie orzeczenia Sądu" nie może nastąpić w wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność organu administracji. W tym stanie rzeczy – zgodnie z art. 149 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeczono jak w sentencji.