II SAB/Wr 5/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Alicja Palus Sędzia WSA Anna Siedlecka (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 kwietnia 2018r. sprawy ze skargi B. S. i R. S. na bezczynność i przewlekłość Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. w przedmiocie prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o rozgraniczenia nieruchomości I. oddala skargę B. S.; II. odrzuca skargę R. S.. Przystępując do rozstrzygania, Sąd przyjął stan faktyczny i prawny sprawy przedstawiony poniżej. B. S. i R. S. wnieśli w dniu 27 grudnia 2017 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu - za pośrednictwem SKO w L. - skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy M. z dnia [...]. Wyjaśnili, że pismem z dnia 31 marca 2017 r. wezwali Kolegium, na podstawie art. 37 § 1 k.p.a., do usunięcia naruszenia prawa, w zakresie przewlekłości postępowania oraz niezałatwienia sprawy w terminie. Stwierdzili, że SKO w L. otrzymało w dniu 4 października 2016 r. ich pismo o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Naczelnika Gminy M.. Pismem z dnia 9 listopada 2016 r. Kolegium zwróciło się do Starosty J. o przesłanie całości dokumentacji w tej sprawie. Następnie kolejnymi pismami z dnia 5 grudnia 2016 r., 27 lutego 2017 r., 16 marca 2017 r. i 28 czerwca 2017 r. SKO zwracało się do Wójta Gminy M. o podanie danych dotyczących ustalenia stron postępowania i dostarczenie wypisu z rejestru gruntów sporządzonego dla działki nr 101/23, obręb L.. Na tym etapie, działając na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., SKO wydało postanowienie z dnia [...], którym odmówiło wszczęcia postępowania w opisanej sprawie, stwierdzając że w tej sytuacji Kolegium nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Pismem z dnia 14 października 2017 r. skarżący wnieśli o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazując szereg niegodności oraz naruszenia przepisów prawa, obowiązujących w dacie wydania decyzji rozgraniczeniowej z dnia [...] r. W dniu [...] r. SKO wydało postanowienie nr [...], na skutek rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy B. S., utrzymujące w mocy swoje postanowienie z dnia [...]. Odnośnie zaś wniosku R. S., Kolegium pismem z dnia 27 października 2017 r. poinformowało zainteresowanego o pozostawieniu jego pisma z dnia 13 października 2016 r. bez rozpatrzenia. W tych okolicznościach w ocenie skarżących ich skarga na bezczynność i przewlekłość SKO w L. zasługuje na uwzględnienie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi B. S. i odrzucenie skargi R. S.. W obszernym uzasadnieniu przedstawiło sekwencje czynności jakie były podejmowane przez organ (z uwzględnieniem ich dat) po wpłynięciu wniosku skarżących do organu. W piśmie tym także zostały wyjaśnione okoliczności, w jakich doszło do pozostawienia żądania R. S. bez rozpatrzenia. Stwierdzono ponadto, że R. S. przed wniesieniem skargi nie wyczerpał środków zaskarżenia na bezczynność i przewlekłość w służących postępowaniu administracyjnym. Zdaniem Kolegium wydanie wskazanych przez skarżących i organ postanowień dowodzi, że organ w dacie złożenia skargi przez B. S. nie pozostawał w bezczynności. Co prawda, jak przyznało Kolegium, postanowienie było wydane po znacznym upływie czasu, niemniej jednak – jak wynika z akt sprawy – organ ten podejmował szereg opisanych czynności procesowych, których nie można uznać za czynności pozorne. W toku postępowania nie wystąpiły też dłuższe okresy niepodejmowania jakichkolwiek czynności, co oznacza, że zarzut przewlekłości jest bezzasadny. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie jest zarzut bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy M. z dnia [...] r. nr [...]. Ocenę podniesionych w skardze B. S. zarzutów należy rozpocząć od analizy przebiegu postępowania administracyjnego, jaki wynika z doręczonych Sądowi akt administracyjnych. Zgodnie z art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; zwanej dalej "P.p.s.a.") skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (§ 2 art. 52). Stosownie zaś do treści art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.; zwanej dalej "K.p.a.") stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Ponaglenie wnosi się, zgodnie z art. 37 § 3 K.p.a.: 1) do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie; 2) do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia. Z powyższych przepisów wynika zatem, że warunkiem skutecznego wniesienia do wojewódzkiego sądu administracyjnego skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania organu jest wyczerpanie środków zaskarżenia poprzez złożenie uprzednio przez stronę skarżącą ponaglenia. Jak wynika z odpowiedzi na skargę udzielonej przez organ jak i dołączonej dokumentacji administracyjnej skarżący R. S. nie wniósł ponaglenia do organu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L.. Uwzględniając powyższe należało stwierdzić, że w niniejszej sprawie skarżący R. S. nie wyczerpał środków zaskarżenia jakie przewiduje przepis art. 52 p.p.s.a. w związku z art. 37 § 1 K.p.a. Mając zaś to na uwadze oraz treść art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., skargę R. S. należało odrzucić jako niedopuszczalną. Odnośnie zaś skargi B. S., wskazać należy, że Sąd rozpoznający skargę w niniejszej sprawie oceniając przebieg postępowania administracyjnego prowadzonego przez Kolegium stwierdza, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Zauważyć bowiem trzeba, że stan bezczynności (przewlekłości postępowania), jako naruszający prawo, trwa bowiem dopóty, dopóki organ nie załatwi sprawy lub nie podejmie innej czynności prawem przewidzianej, umożliwiającej kontynuowanie postępowania administracyjnego. Skarga na bezczynność organu jest zatem prawnie dopuszczalna dopóki organ ten nie zniweczy stanu milczenia. Dlatego też celem objęcia kognicją sądów administracyjnych kwestii badania bezczynności i przewlekłości postępowania przed organami administracji publicznej jest wymuszenie nadania czynnościom organu administracyjnego sprawnego biegu, a więc zrealizowanie interesu publicznego, jakim jest sprawne funkcjonowanie aparatu administracji publicznej. Jednocześnie następuje przez to polepszenie sytuacji prawnej obywatela, ponieważ przyznany mu zostaje dodatkowy instrument służący realizacji jego interesu prawnego (zob. P. Kornacki, Intertemporalne aspekty orzekania sądu administracyjnego w przedmiocie skargi na przewlekłość postępowania przed organem administracji publicznej, ZNSA 2011, z. 5, s. 48). Powiedzieć przy tym należy, iż terminy załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym reguluje art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257; dalej: k.p.a.). W myśl § 1 tego przepisu organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Co istotne w niniejszej sprawie, w myśl § 5 cytowanego przepisu, do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji, oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Zatem stwierdzić można, że przez bezczynność należy rozumieć istniejący obiektywnie stan niewydania decyzji lub innego aktu kończącego postępowanie, mimo upływu terminu załatwienia sprawy – niezależnie od przyczyny przekroczenia terminu oraz niezależnie od tego, czy jest to termin ustawowy, czy wyznaczony przez organ administracji (por. np. uzasadnienie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie siedmiu sędziów z 25 listopada 2013 r., I OPS 12/13, ONSAiWSA z 2014 r. nr 2, poz. 20). Natomiast przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację działania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że tylko formalnie organ nie jest bezczynny. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Podobnie przewlekłość postępowania zdefiniował Naczelny Sąd Administracyjny, który wskazał, że z przewlekłością postępowania, która narusza prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, mamy do czynienia wówczas, gdy postępowanie trwało dłużej niż to konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy (postanowienie z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. akt II GPP 5/10, Orzeczenia.nsa.gov.pl). Taki stan rzeczy nie wystąpił w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym, ponieważ zdaniem Sądu czas trwania postępowania wyjaśniającego - zainicjowanego przez skarżącą B. S. pismem z dnia 22 września 2016 r. wpłynęło do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. w dniu 5 października 2016 r. (data prezentaty) i na dzień wniesienia skargi (27 grudnia 2017 r. - data wpływu do SKO) - nie przekroczył rozsądnych granic, przy uwzględnieniu terminowości i prawidłowości czynności podejmowanych przez organ. Sąd oceniając prowadzone przez Kolegium postępowanie wyjaśniające stwierdził, że podejmowane przez organ działania były wystarczająco skoncentrowane i nakierowane na rozpoznanie wniosku. Akta sprawy wskazują, że organ we wskazanym okresie podejmował czynności administracyjne w sposób sprawny i w rozsądnych terminach, przy tym nie były to czynności pozorne lecz konieczne do wyjaśnienia okoliczności sprawy, co zostało prawidłowo utrwalone w aktach administracyjnych. Taki stan rzeczy oznacza, że organ nie dopuścił się ani bezczynności, ani też przewlekłego prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Podkreślić przy tym należy, że w chwili wniesienia skargi organ nie był bezczynny, gdyż wydał już uprzednio postanowienia ( z dnia [...] r. i z dnia [...]r.) w sprawie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Takie działanie organu doprowadziło do tego, że na dzień wniesienia skargi wniosek był już ostatecznie załatwiony, choć nie merytorycznie ale w inny sposób. Zwrócić przy tym należy uwagę, że organ w swoich dotychczasowych czynnościach występił nie tylko do B. S. i R. S. o sprecyzowanie żądania, ale także w dalszej kolejności zmierzał do pozyskania niezbędnych dokumentów i informacji, występując kilkakrotnie do innych organów administracyjnych w tej sprawie. W tej sytuacji Sąd ocenił, że opóźnienie w rozpoznaniu wniosku nie można zakwalifikować do opóźnień spowodowanych przyczynami zależnymi od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). W tym stanie rzeczy oceniając sposób prowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ, Sąd w składzie rozpoznającym skargę doszedł do przekonania, że sformułowany w skardze zarzut bezczynności i przewlekłości, polegającej na niewydaniu przez SKO w L. we właściwym terminie rozstrzygnięcia w sprawie, nie zasługuje na uwzględnienie. Ponadto, wyjaśnienia wymaga, że wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, nie jest zaniechaniem, jak postrzega to skarżąca. Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę B. S. w całości.