II SAB/Wr 50/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA – Tadeusz Kuczyński Sędziowie NSA – Jolanta Sikorska (spraw.) Asesor WSA – Lidia Serwiniowska Protokolant Aleksandra Markiewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 czerwca 2004 r. przy udziale --- sprawy ze skargi Polskiego Klubu Ekologicznego Okręgu D.– "A" w L. na bezczynność Wójta Gminy L. w przedmiocie wyznaczenia drogi publicznej w obszarze parku N. p o s t a n a w i a odrzucić skargę. Polski Klub Ekologiczny Okręg D. – "A" w L. wniósł skargę na bezczynność Wójta Gminy L. w przedmiocie wyznaczenia drogi publicznej w obszarze parku N. Podał, że wystąpił do Wójta Gminy L. z wnioskiem o wszczęcie postępowania w powyższej sprawie pismem z dnia [...]r. doręczonym organowi w dniu [...]r. Na żądanie organu dokonał usunięcia braków formalnych wniosku i zaktualizował wniosek w związku z rozpoczętą budową drogi publicznej przez park. Pismem z dnia [...]r. Wójt Gminy L. pozostawił wniosek bez rozpoznania. W dniu [...]r. Klub PKE złożył skargę do Rady Gminy na bezczynność Wójta Gminy w powyższym przedmiocie. Przewodniczący Rady Gminy przesłał skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który postanowieniem z dnia 8.07.2002r. w sprawie sygn. akt II SAB/Wr 73/02 umorzył postępowanie. Pismem z dnia [...]r. Klub PKE ponownie zwrócił się do Rady Gminy L. z wnioskiem o zajęcie się sprawą skargi z dnia [...]r. Pismo to pozostało bez odpowiedzi, podobnie jak kolejne pismo Klubu PKE z dnia [...]r. w tej samej sprawie skierowane do Rady Gminy L. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy L. wniósł o jej odrzucenie lub oddalenie. W uzasadnieniu podał, że Polski Klub Ekologiczny "A" w L. pismem z dn. [...]r. wystąpił do Wójta Gminy wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie wyznaczenia drogi publicznej na terenie parku w N. i dopuszczenie Klubu do udziału w tym postępowaniu na prawach strony. Pismami z dn. [...]r. i [...]r. Wójt Gminy wezwał skarżącego do usunięcia braków wniesionego podania w terminie 7 dni, zgodnie z postanowieniem SKO w L. z dn. [...]r. Wobec nieusunięcia braków w terminie Wójt Gminy wniosek PKE z dn. [...]r. pozostawił bez rozpoznania. Wyjaśnił, że wniosek Klubu dotyczy działki nr [...] o pow. [...] ha położonej w N., stanowiącej własność Gminy L., której projekt podziału został zatwierdzony decyzją Wójta Gminy z dn. [...]r. nr [...]. Decyzja ta jest ostateczna. Z działki tej wydzielona została działka nr [...] o pow. [...] ha pod wewnętrzną drogę dojazdową. Nie jest to droga publiczna. Organ dodał, że Gmina L. nigdy nie zamierzała wyznaczyć na działce nr [...] drogi publicznej. Wniosek Klubu z dn. [...]r. dotyczył wszczęcia przez Wójta Gminy postępowania administracyjnego w sprawie, która nie podlega rozpatrzeniu w trybie administracyjnym, gdyż ustawa z dnia 21.03.1985r. o drogach publicznych (Dz. U z 2000r. Nr 71, poz. 638) przewiduje inną procedurę wyznaczania drogi publicznej, a wydzielenie drogi w granicach działki, jako drogi wewnętrznej rozumieniu art. 93 ust. 3 ustawy z 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami, nie wypełnia definicji drogi publicznej. Po zakończeniu postępowania w przedmiocie wniosku Klubu z dn [...]r., skarżący w dniu [...]r. złożył do Rady Gminy L. skargę na bezczynność organu - Wójta Gminy w sprawie nierozpatrzenia powyższego wniosku z dn. [...]r. o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie wyznaczenia drogi publicznej na działce nr [...] w N. Ponieważ skarga na bezczynność organu jest instytucją przewidzianą w ustawie z dn. 11.05.1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U Nr 74, poz. 368 z późn. zm.) i podlega rozpatrzeniu przez Naczelny Sąd Administracyjny, skarga Klubu została przesłana celem rozpatrzenia przez Sąd. Postanowieniem z dnia 8.07.2002r. Naczelny Sąd Administracyjny umorzył postępowanie w tej sprawie. Mimo przesłania skargi Klubu z dn. [...] r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego i jej rozpatrzenia przez Sąd, skarżący ponownie żądał rozpatrzenia tej samej skargi przez Radę Gminy. Zdaniem Wójta Gminy wniesiona do Sądu skarga Klubu jest bezzasadna z następujących powodów. Skarżący wniósł skargę na bezczynność Wójta Gminy. Tymczasem w sprawie wniosku Klubu z dnia [...]r. toczyło się postępowanie zgodnie z procedurą przewidzianą w kodeksie postępowania administracyjnego i zgodnie z tą procedurą zostało zakończone. Skarżący domagał się wszczęcia postępowania w sprawie wyznaczenia na działce nr [...] drogi publicznej mimo, że był przeciwny wyznaczeniu tam drogi publicznej i taka droga nigdy na tej działce nie była wyznaczona. Skarga Klubu z dnia [...]r. została przesłana i rozpatrzona przez Naczelny Sąd Administracyjny i ta sama skarga nie może być ponownie rozpatrywana przez Radę Gminy, o czym skarżący był informowany. Pismo Klubu z dnia [...] r. nie zostało uznane za skargę na działalność organu - Wójta Gminy w rozumieniu 227 kpa, ponieważ miało cechy środka prawnego uregulowanego w ustawie o Naczelnym Sadzie Administracyjnym. Skarga musi spełniać dwie cechy: a) nie może mieć cech środka prawnego uregulowanego w kpa lub innych procedurach, b) zawierać zarzutu wadliwej działalności organu lub pracownika. Skarga Klubu miała cechy środka prawnego uregulowanego w ustawie o Naczelnym Sądzie Administracyjnym i dlatego została przesłana celem rozpatrzenia przez Sąd. Organ ponadto podniósł zarzut braku reprezentacji wnoszącego skargę do reprezentowania Polskiego Klubu Ekologicznego w niniejszej sprawie. Zdaniem organu skarżący nie wykazał, że jest uprawniony do reprezentowania Polskiego Klubu Ekologicznego i nie wynika to ze statutu Klubu. Skarga zatem została wniesiona przez osobę nieuprawnioną. Ponadto zarzucił, że skarga została wniesiona po upływie terminu przewidzianego w ustawie o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Zgodnie z art. 35 tej ustawy skargę wnosi się do Sądu w terminie 30 dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie, a w innych przypadkach w terminie 30 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o podjęciu aktu lub innej czynności organu uzasadniającej wniesienie skargi. Skarżący wniósł skargę po upływie jednego roku. W tej sytuacji organ wniósł o oddalenie skargi lub o jej odrzucenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga podlegała odrzuceniu. Zgodnie bowiem z przepisem art. 52 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) mającym zastosowaniem w niniejszej sprawie w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) "Skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. (§ 1). Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. (§ 2). Jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. (§ 3). W przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy również przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. Termin, o którym mowa w § 3, nie ma zastosowania. (§ 4)." Przedmiot skargi wniesionej w niniejszej sprawie został ostatecznie sformułowany na rozprawie w dniu 2 czerwca 2004r. Pełnomocnik skarżącego Polskiego Klubu Ekologicznego podał, że przedmiotem skargi jest bezczynność Wójta Gminy L. w sprawie wszczętej wnioskiem skarżącego Klubu z dnia [...]r., którym skarżący domagał się "wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wyznaczenia drogi publicznej w obszarze parku N. Skarżący nie kwestionują decyzji ostatecznej Wójta Gminy L. z dnia [...]r. nr [...] o zatwierdzeniu z urzędu projektu podziału nieruchomości położonej w obrębie wsi N. nr [...] o pow. [...] ha stanowiącej własność gminy N. Kwestionują natomiast procedurę wybudowania drogi na działce nr [...], której wybudowaniu są przeciwni. Z akt sprawy wynika, że postępowanie w sprawie z wniosku skarżącego Klubu z dnia [...]r. toczyło się przed Wójtem Gminy L., który postanowieniem z dnia [...]r. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie utworzenia drogi gminnej wewnętrznej nr [...] położonej na gruntach wsi N. w gminie L. Postanowienie to zostało uchylone wskutek zażalenia skarżącego postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...]r. i sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Rozpoznając ponownie sprawę Wójt Gminy L., zgodnie z zaleceniem organu odwoławczego, wzywał dwukrotnie skarżącego pismami z dnia [...]r. i [...]r. do wyjaśnienia treści żądania Klubu. W odpowiedzi na pierwsze wezwanie Polski Klub Ekologiczny wystosował do Wójta Gminy L. pismo z dnia [...]r. Następnie pismem z dnia [...]r. Wójt Gminy L. pozostawił wniosek Polskiego Klubu Ekologicznego z dnia [...]r. bez rozpoznania. Z akt sprawy wynika dalej, że skarżący Polski Klub Ekologiczny złożył pismem z dnia [...]r. skargę na bezczynność Wójta Gminy L. do Rady Gminy L., której przewodniczący przesłał ową skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który postanowieniem z dnia 8 lipca 2002r. w sprawie II SAB/Wr 73/02 umorzył postępowanie przed sądem wobec oświadczenia skarżącego, że nie wnosił do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargi na bezczynność Wójta Gminy L. w przedmiocie wyznaczenia drogi publicznej w obszarze parku N. Następnie pismem z dnia [...]r. Polski Klub Ekologiczny zwrócił się do Rady Gminy L. o rozpatrzenie skargi z dnia [...]r. na bezczynność Wójta Gminy L. i kolejnym pismem z dnia [...]r. do tejże Rady z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa w związku z nie rozpatrzeniem przez Radę skargi na bezczynność Wójta Gminy L. W dniu [...]r. Polski Klub Ekologiczny złożył niniejszej sprawie skargę do sądu administracyjnego na bezczynność Wójta Gminy L. W świetle wyżej przytoczonych okoliczności faktycznych sprawy skargę Polskiego Klubu Ekologicznego na bezczynność Wójta Gminy L. w sprawie wszczętej wnioskiem skarżącego z dnia [...]r. należało odrzucić jako wniesioną bez uprzedniego wyczerpania środków odwoławczych służących skarżącemu w postępowaniu administracyjnym. Wskazać bowiem należy, że zgodnie z przepisem art. 37 § 1 kpa: "Na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub ustalonym w myśl art. 36 stronie służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia." Organem wyższego stopnia w stosunku do wójta gminy w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej jest samorządowe kolegium odwoławcze. Z akt sprawy wynika, że skarżący zamiast wystąpić do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z zażaleniem na bezczynność Wójta Gminy L. w niniejszej sprawie, złożył skargę do Rady Gminy L. na bezczynność Wójta Gminy L. Skargi tej nie można uznać za wyczerpanie trybu zażaleniowego, o jakim mowa w art. 37 § 1 kpa. W tej sytuacji wniesiona w niniejszej sprawie skarga podlegała odrzuceniu jako niedopuszczalna, co orzeczono na podstawie art. 58 § 1 pkt 6) wyżej powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skargi nie można uznać za spóźnioną. Zgonie bowiem z postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15.09.1998r. sygn. II SAB/Gd 4/98 (LEX nr 44210), które nadal pozostaje aktualne: "Wniesienie skargi na bezczynność organu administracji publicznej nie jest ograniczone żadnym terminem. Skarżący, jeżeli uważa, że organ administracji publicznej nie załatwia sprawy w wyznaczonym terminie, może w każdym czasie - po wyczerpaniu służących mu w postępowaniu administracyjnym środków odwoławczych - wnieść skargę na bezczynność tego organu." W świetle okoliczności faktycznych sprawy nie można też przyjąć, że bezczynność Wójta Gminy w sprawie z wniosku skarżącego Klubu z dnia [...]r. była już przedmiotem rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny. Niewyczerpanie przez stronę skarżącą trybu odwoławczego służącego skarżącej w postępowaniu administracyjnym, a przez to uznanie skargi za niedopuszczalną, uniemożliwiało sądowi merytoryczne rozpoznanie sprawy.