II SAB/Wr 50/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 maja 2017 r. skargi E. A. na bezczynność D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. w przedmiocie rozpatrzenia zażalenia na bezczynność i przewlekłość Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w sprawie doręczenia decyzji postanawia: odrzucić skargę. Pismem z dnia [...] E. A. wniósł do D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. (dalej: DWINB) zażalenie na bezczynność i przewlekłość Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (dalej: PINB) w sprawie doręczenia decyzji z dnia [...], nr [...], w sprawie umorzenia postępowania administracyjnego dotyczącego wybudowania garaży na działkach nr [...] i [...] położonych przy ul. [...] w Sz. W odpowiedzi, pismem z dnia [...], DWINB poinformował skarżącego, że doręczenie decyzji jest czynnością materialno-techniczną, na którą zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym (postanowienie NSA z dnia 12 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1788/12, publik.: orzeczenia.nsa.gov.pl), zażalenie z art. 37 k.p.a. nie przysługuje. Pismem z dnia [...] E. A. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę "w sprawie nierozpatrzenia przez DWINB skargi doręczonej w dniu [...] w sprawie nieskutecznego doręczenia [skarżącemu] decyzji PINB z dnia [...]". W odpowiedzi na skargę DWINB wniósł o jej oddalenie, wskazując że ww. skarga z dnia [...] do niego nie wpłynęła. Wyjaśnił natomiast, że przy piśmie PINB z dnia [...] wypłynęło do niego dnia [...] rzeczone wyżej zażalenie z dnia [...]. Dodał również, że w wyniku jego rozpatrzenia, udzielono skarżącemu stosowych wyjaśnień w piśmie z dnia [...]. W związku z tym podjęcie i zakończenie przez organ działań zgodnych z przepisami procedury administracyjnej, a ponadto w zakresie jego kompetencji wynikających z przepisów prawa materialnego czyni bezskutecznym zarzut podniesiony przez stronę skarżącą. Bezczynność organu, rozumiana jako zaniechanie przez organ administracyjny czynności, do której jest on mocą obowiązujących przepisów zobowiązany, w ocenie DWINB, nie miała miejsca w przewidzianej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Ramy tej kontroli zakreśla przepis art. 3 § 2 p.p.s.a. stanowiąc, iż kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1 – 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996 i 1579), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1947 z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1 – 3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto, zgodnie z § 3 art. 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach, a stosownie do art. 4 p.p.s.a. rozstrzygają spory o właściwość i spory kompetencyjne między wymienionymi w tym przepisie organami. Z powyższego wynika zatem, że skarga na bezczynność lub przewlekłość organu przysługuje tylko w sprawach, w których są wydawane: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o charakterze materialnoprawnym (zob. art. 3 § 2 pkt 4 w zw. pkt. 8 p.p.s.a); 5) oraz inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o charakterze prawnoprocesowym (zob. art. 3 § 2 pkt 4 in fine w zw. pkt 9 p.p.s.a). Przedmiotem skargi jest bezczynność DWINB w przedmiocie rozpatrzenia zażalenia na bezczynność i przewlekłość PINB w sprawie doręczenia decyzji z dnia [...]. Wskazane wyżej zażalenie zostało wniesione na podstawie art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej: k.p.a.), zgodnie z którym, na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub ustalonym w myśl art. 36 k.p.a. stronie służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Organ wymieniony w § 1 uznając zażalenie za uzasadnione, wyznacza dodatkowy termin załatwienia sprawy oraz zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających naruszeniu terminów załatwiania spraw w przyszłości (§ 2). Oznacza to, iż rozpoznanie takiego zażalenia następuje w drodze czynności nadzorczej mającej charakter incydentalny, niedotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, wydanej w ramach postępowania, niemającego cech postępowania administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 6 lutego 2013 r., II GSK 65/13, publik.: orzeczenia.nsa.gov.pl). W związku z powyższym, należy uznać, że akt wydany w ramach opisanej wyżej czynności nadzorczej, nie jest tym, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 8 lub 9 p.p.s.a. i w związku z tym jego niepodjęcie nie może być przedmiotem skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania. Zauważyć należy, że na powyższą okoliczność zwrócił już uwagę Sąd w uzasadnieniu prawomocnego orzeczenia z dnia 11 lutego 2016 r., sygn. akt II SAB/Wr 42/15. W wyroku tym przywołano pogląd wyrażony przez NSA w postanowieniu z 30 lipca 2014 r., I OSK 1979/14, zgodnie z którym prawidłowość doręczenia może być oceniana w toku postępowania odwoławczego. Może też być przedmiotem badania przez sąd administracyjny przy ocenie legalności danego aktu. Niewykonanie takiej czynności nie stanowi jednak bezczynności czy przewlekłego prowadzenia postępowania w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Nie podlega zatem kontroli sądowej w drodze odrębnej skargi o jakiej mowa w tym przepisie. Jeżeli zatem skarżący kwestionuje prawidłowość doręczenia decyzji PINB, to może skorzystać ewentualnie z odpowiednich instytucji procesowych, jak np. wskazany wyżej tryb odwoławczy (po ewentualnym przywróceniu terminu, o ile istnieje ku temu podstawa), czy też we właściwym trybie nadzwyczajnym (np. wznowienie postępowania). W tej sytuacji skargę, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., należało odrzucić.