II SAB/Wr 50/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Asesor WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 października 2018 r. sprawy ze skargi K. F. na bezczynność i przewlekłość Wojewody D. w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności i przewlekłości prowadzenia postępowania, a bezczynność ta i przewlekłość postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; II. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; III. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącego kwotę 100 (słownie: sto) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia [...].06.2018 r. (data złożenia w organie) skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę [...] postępowania w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskie. W skardze podniesiono, że postanowieniem z dnia [...].05.2017 r., Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nakazał Wojewodzie [...] wydanie w sprawie decyzji w ciągu 4 miesięcy od daty otrzymania postanowienia. Skarżący wskazał, że Wojewoda nie dotrzymał wyznaczonego terminu i nie wydał decyzji. Wobec tego skarżący złożył niniejszą skargę, w której wnosi o stwierdzenie, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący podał, że po upływie terminu wyznaczonego przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, trzykrotnie zwracał się do Wojewody o wyjaśnienie przyczyn niewydania decyzji oraz o wyznaczenie terminu i opisanie na jakim etapie jest sprawa. Według skarżącego, Wojewoda lekceważył i poniżał jego osobę jako obywatela, a także człowieka, zachowując milczenie i nie odpowiadając na żadne z jego pism. Wyjaśnił, że przedstawione postępowanie Wojewody wpływa bardzo negatywnie i bezpośrednio na jego osobę a także na jego rodzinę. W takiej sytuacji skarżący zwrócił się o nakazanie Wojewodzie wydania decyzji w sprawie oraz zasądzenie odszkodowania w wysokości adekwatnej do postępowania Wojewody jako urzędnika państwowego w stosunku do jego osoby. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ administracji wskazał na czynności podejmowane w toku postępowania, w tym na postanowienie wydane w dniu [...].06.2018 r. w sprawie pozytywnej oceny spełnienia przez wniosek K. F. i D. J. wymogów, o których mowa w art. 2, art. 3 oraz art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP, w części dotyczącej rekompensaty za nieruchomości pozostawione przez W. L. w miejscowościach [...] i [...], w byłym województwie [...]. Wojewoda wyjaśnił, że w tym postanowieniu strony zostały zobowiązane do przedłożenia operatu szacunkowego określającego wartość nieruchomości pozostawionych przez W. Ł. oraz oświadczeń o wybranej formie realizacji prawa do rekompensaty. Wyjaśniono, że po otrzymaniu przez Wojewodę prawidłowo sporządzonego operatu szacunkowego oraz oświadczeń o wybranej formie realizacji prawa do rekompensaty, niezwłocznie zostanie wydana decyzja rozstrzygająca sprawę w zakresie nieruchomości pozostawionych przez W. Ł. w miejscowościach [...] i [...]. Natomiast sprawa w części dotycząca pozostawienia nieruchomości przez J. Ł. w miejscowości [...] zostanie rozstrzygnięta w odrębnym postępowaniu. W dniu [...].10.2018 r. Wojewoda przedłożył do akt sprawy decyzję z dnia [...].10.2018 r., nr [...] w sprawie potwierdzenia, że skarżący oraz D. J. są osobami, którym jako spadkobiercom i następcom prawnym przysługuje prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez W. Ł. dwóch odrębnych nieruchomości położonych w miejscowościach [...] i [...], powiat [...], w byłym województwie [...], to jest poza obecnymi granicami RP. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ administracyjny wyjaśnił m.in., że postępowanie dotyczące nieruchomości pozostawionej przez J. Ł. zostanie zakończone odrębną decyzją. Ponadto Wojewoda przedłożył decyzję nr [...] z dnia [...].08.2018 r., którą umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez W. Ł. i J. Ł. nieruchomości poza obecnymi granicami RP, w części, w jakiej dotyczy ono wniosku M. J. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z § 1a cytowanego przepisu jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jak wynika z art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. W myśl art. 52 § 2 ww. ustawy, przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. Natomiast art. 53 § 2a p.p.s.a. stanowi, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. W związku z powyższym wskazać należy, że skarżący spełnił warunek uprzedniego wyczerpania środków służących przed organami administracji publicznej. Przechodząc natomiast do rozpoznania skargi zaznaczyć trzeba, że zasadniczym celem sprawowanej przez sądy administracyjne kontroli w zakresie badania opieszałości organów administracji publicznej było wymuszenie nadania czynnościom organu administracyjnego sprawnego biegu, a więc zrealizowanie interesu publicznego (sprawne funkcjonowanie aparatu administracji publicznej). Jednocześnie następuje przez to polepszenie sytuacji prawnej obywatela, ponieważ przyznany mu zostaje dodatkowy instrument służący realizacji jego interesu prawnego (zob. P. Kornacki, Intertemporalne aspekty orzekania sądu administracyjnego w przedmiocie skargi na przewlekłość postępowania przed organem administracji publicznej, ZNSA 2011, z. 5, s. 48). O przewlekłości postępowania przed organem administracji można mówić, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice, przy uwzględnieniu terminowości i prawidłowości czynności podjętych przez organ, a także stopnia zawiłości sprawy i postawy samej strony. Podobnie przewlekłość postępowania zdefiniował Naczelny Sąd Administracyjny, który wskazał, że z przewlekłością postępowania, która narusza prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, mamy do czynienia wówczas, gdy postępowanie trwało dłużej niż to konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy (postanowienie z dnia 21.12.2010 r., sygn. akt II GPP 5/10). Powiedzieć przy tym należy, że terminy załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym reguluje art. 35 k.p.a. W myśl § 1 tego przepisu organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W myśl § 5 cytowanego przepisu, do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Przyjmując ukształtowaną w orzecznictwie linię stwierdzić trzeba, że przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć działania organu prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że tylko formalnie organ nie jest bezczynny. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Natomiast z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. Przewlekłość postępowania obejmować będzie natomiast opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, a także przy nieuzasadnionym obiektywnie przedłużaniu terminu załatwienia sprawy. Uwzględniając takie rozumienie pojęcia bezczynności i przewlekłości postępowania, Sąd doszedł do przekonania, że Wojewoda prowadził postępowanie administracyjne objęte skargą w sposób przewlekły, a także można mu skutecznie zarzucić okresy bezczynności. Jak bowiem wynika z niespornego stanu faktycznego sprawy, wniosek inicjujący postępowanie wpłynął do Wojewody w dniu [...].08.2008 r. Dodatkowo Starosta [...] postanowieniem z dnia [...].03.2009 r. przekazał zgodnie z właściwością Wojewodzie wniosek złożony pierwotnie do Urzędu Rejonowego w [...] w roku 1990. W toku w ten sposób wszczętego postępowania Wojewoda kolejnymi postanowieniami z dnia: [...].08.2012 r., [...].11.2013 r. oraz [...].12.2013 r. informował strony o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie i wyznaczał nowe terminy jej załatwienia. Z kolei pismem z dnia [...].05.2014 r. wezwał strony do uzupełnienia braków wniosku w terminie 6 miesięcy. Pismami z dnia [...].07.2014 r. wystąpił z zapytaniem do odpowiednich urzędów o udzielenie informacji, czy W. i J. małżonkowie Ł. lub ich spadkobiercy i następcy prawni nabyli prawo własności łub prawo użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa z zaliczeniem na poczet ceny wartości mienia nieruchomego pozostawionego poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. Natomiast pismem z dnia [...].02.2015 r. wezwał strony do uzupełnienia braków wniosku (w części dotyczącej nieruchomości pozostawionej przez J. Ł.) w terminie 6 miesięcy. Następnie pismem z dnia [...].07.2015r. wezwał strony do uzupełnienia braków wniosku (w części dotyczącej nieruchomości pozostawionej przez W.Ł.), w terminie 6 miesięcy. Zawiadomieniem z dnia [...].01.2016 r. poinformował M. J. o zebraniu w sprawie materiału dowodowego dostatecznego do wydania decyzji oraz o przysługujących stronie uprawnieniach. Natomiast już po złożeniu niniejszej skargi Wojewoda wydał postanowienie z dnia [...].06.2018 r., którym dokonał pozytywnej oceny spełnienia przez wniosek skarżącego i D. J. wymogów, o których mowa w art. 2, art. 3 oraz art. 5 ust. 1 i 2 ustawy. Z kolej decyzją z dnia [...].10.2018 r., nr [...] Wojewoda stwierdził, że skarżący i D. J. są osobami którym przysługuje prawo do rekompensaty i ustalił jej wysokość z tytułu łącznej wartości nieruchomości pozostawionych przez W. Ł. w miejscowościach [...] i [...] na kwotę 638.318,00 zł. Oceniając przebieg postępowania w kontekście postawionego przez skarżącego zarzutu bezczynności postępowania trzeba zwrócić uwagę, na przepis art. 36 § 1 k.p.a. nakłada na organy administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, z podaniem przyczyny zwłoki oraz wskazaniem nowego terminu załatwienia sprawy. W niniejszej sprawie Wojewoda z obowiązku nałożonego tym przepisem się nie wywiązywał, gdyż poza wskazanymi wyżej trzema zawiadomieniami nie informował strony o niezałatwieniu sprawy, przyczynach zwłoki z jednoczesnym określeniem nowego termin jej załatwienia. Jak na blisko dziesięcioletni okres prowadzenia postępowania jedynie trzykrotne zawiadomienie strony o przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, z podaniem przyczyny zwłoki oraz wskazaniem nowego terminu załatwienia sprawy, stanowi rażące naruszenie prawa. Co więcej, w niniejszej sprawie Wojewoda uchybił również terminowi wyznaczonemu przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w postanowieniu z dnia [...].05.2017 r. Bezsprzecznie zatem organ pozostawał w bezczynności. Ewidentna jest również przewlekłości postępowania. Wojewoda pomimo wyznaczenia wskazanym postanowieniem terminu załatwienia sprawy, nie wydal w terminie czterech miesięcy rozstrzygnięcia w sprawie. Istotne przy tym jest, że Wojewoda nie dotrzymując tego terminu nie poinformował skarżącego o przyczynach zwłoki jak również nie odpowiadała na jego pisma, czym niewątpliwe przyczynił się do złożenia niniejszej skargi. Wojewoda nie podał żadnych powodów na wytłumaczenie zaistniałej w sprawie opieszałości. Również z akt administracyjnych nie wynika, aby Wojewoda podejmował w okresie od [...].05.2017 r. do dnia [...].06.2018 r. jakiekolwiek czynności, czy też aby zaistniały innego rodzaju przyczyny powodujące zwłokę w postępowaniu. Podsumowując powyższe rozważania Sąd stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie bezsprzecznie wystąpiła bezczynność i przewlekłość postępowania. Organ prowadził bowiem postępowanie w sposób nieefektywny, a przy tym brak było informowania stron o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie. Wojewodzie można zatem skutecznie postawić zarzut bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania oraz niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie. Dalej wyjaśnić należy, że stwierdzona bezczynność i przewlekłość miały charakter rażący, ponieważ poważne opóźnienia w podejmowanych przez organ czynnościach pozbawione były jakiegokolwiek racjonalnego usprawiedliwienia. Rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 149 § 1a p.p.s.a., jest bowiem postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i jako takie, powinno być interpretowane ściśle. Lektura akt administracyjnych przedstawionych wraz odpowiedzią na skargę nie pozawala na uznanie, że opóźnienie w załatwieniu sprawy spowodowane było biegiem terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania czy okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Opóźnienie to wynikało wyłącznie z opieszałości organu. Długotrwała i nieuzasadniona opieszałość organu doprowadziła do stwierdzenia bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania wynikającego z działania organu naruszającego w sposób rażący przepis art. 35, art. 36 i art. 37 k.p.a. W badanej sprawie przekroczenie przez Wojewodę ustawowych obowiązków, czyli wyznaczonych terminów załatwienia sprawy, było znaczne i niezaprzeczalne. Stąd skarga okazała się uzasadniona o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Pozytywna weryfikacja w zarzutu bezczynności i przewlekłości postępowania uprawnia Sąd do zobowiązania organu do wydania aktu w określonym terminie, jednakże w przypadku, gdy organ na którego bezczynność lub przewlekłość została wniesiona skarga, po wniesieniu skargi a przed jej rozpoznaniem wyda akt, sąd winien umorzyć postępowanie na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W takiej sytuacji brak bowiem możliwości zobowiązania organu do działań wskazanych w art. 149 § 1 ww. ustawy. W niniejszej sprawie taka sytuacja miała miejsce, gdyż Wojewoda wydał w dniu [...].10.2018 r. decyzję kończącą postępowanie w sprawie potwierdzenia, że skarżący oraz D. J. są osobami, którym jako spadkobiercom i następcom prawnym przysługuje prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez W. Ł. dwóch odrębnych nieruchomości położonych w miejscowościach [...] i [...]. Miało to miejsce już po wniesieniu skargi a jeszcze przed jej rozpoznaniem jej przez Sąd. W tych okolicznościach orzekanie o zobowiązaniu organu do wydania aktu stało się bezprzedmiotowym. Z tych też względów na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. należało w niniejszej sprawie umorzyć postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu. Stąd orzeczono jak w punkcie II sentencji wyroku. Wobec uwzględnienia skargi Sąd w pkt III sentencji postanowił o kosztach niniejszego postępowania na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Reasumując, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, rozpoznając sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów zgodnie z art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a.