II SAB/Wr 50/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Adam Habuda, Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II w dniu 11 lipca 2023 r. sprawy ze skargi Dolnośląskiego [...] we W. na bezczynność Wójta Gminy Bolesławiec w przedmiocie usunięcia odpadów i gospodarowania nimi I. stwierdza, że Wójt Gminy Bolesławiec pozostaje w bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność Wójta Gminy Bolesławiec ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wójta Gminy Bolesławiec do prawidłowego, zgodnego z prawem załatwienia sprawy w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z uzasadnieniem. Skargą z dnia 26 stycznia 2023 r., Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska (dalej – strona skarżąca, DWIOŚ) zarzucił Wójtowi Gminy Bolesławiec (dalej – wójt) bezczynność w sprawie usunięcia odpadów i gospodarowania nimi. Jak wskazano w treści skargi na bezczynność podczas działań przeprowadzonych przez inspektorów Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska we Wrocławiu w dniach 17-18.02.2022 r. (podjętych na skutek pisma z dnia 16 lutego 2022 r. Dolnośląskiego Urzędu Celno-Skarbowego) stwierdzono fakt porzucenia odpadów (w tym odpadów o charakterze niebezpiecznym) na parkingu przy ul. [...], [...] Ł. obok stacji [...] C. W trakcie czynności przeprowadzonych przez funkcjonariuszy Policji, Prokuratora Prokuratury Rejonowej w Bolesławcu, funkcjonariuszy Państwowej Straży Pożarnej, a także biegłego sądowego ustalono, że na naczepie pojazdu zgromadzono 24 palety, na części z nich znajduje się 19 pojemników o pojemności 10001 typu "Mauser" a na pozostałych, znajdują się beczki o różnej pojemności. Pojemniki te są wypełnione innymi pojemnikami o zróżnicowanej wielkości, a w nich znajdują się nieznane substancje o charakterystycznym zapachu lakierów, farb i rozpuszczalników. W jednym z pojemników znajdują się odpady typu, prawdopodobnie, medycznego (co zostało na późniejszym etapie postępowania potwierdzone przez biegłego). Również opisy na niektórych pojemnikach wskazywały, że zawierają one odpady niebezpieczne np. o kodzie 07 02 08 * - inne pozostałości podestylacyjne i poreakcyjne oraz 15 01 10* - opakowania zawierające pozostałości substancji niebezpiecznych. Podczas oględzin zauważono, że jeden z pojemników 10001 jest w dolnej części zawilgocony, a paleta, na której się znajduje jest pokryta oleistą substancją. W związku z tym faktem oceniono, że istnieje realne zagrożenie, że może dojść do rozszczelnienia pojemnika i przedostania się substancji bezpośrednio do środowiska. Ze wstępnych ustaleń z biegłym sądowym dokonanych na etapie oględzin i poboru próbek wynikało, że szacowana masa ujawnionych odpadów to około 24 m3 i że są to odpady niebezpieczne – związki ropopochodne, wyczuwalne lotne związki organiczne, oleje, smary, lakiery oraz odpady medyczne. Próbki odpadów zostały pobrane przez biegłego sądowego w celu przeprowadzenia analizy laboratoryjnej. Wobec stwierdzenia konieczności podjęcia natychmiastowych działań mających na celu usunięcie odpadów z miejsca ich aktualnego magazynowania, pismem z dnia 18.02.2022 r. (nr DJDI.7024.16.2022) DWIOŚ poinformował organ o poczynionych ustaleniach. Co równie istotne przedstawiciel Urzędu Gminy przyjechał w dniu 17.02.2022 r. na miejsce postoju pojazdu z odpadami. Z uwagi na brak jakichkolwiek działań w sprawie porzuconych odpadów niebezpiecznych, wystąpieniem z dnia 8 marca 2022 r. (znak WI.7024.51.DM.PP.DD.TBI), na podstawie art. 16 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2023 r. poz. 824) DWIOŚ zwrócił się do wójta o usunięcie nieprawidłowości w jego działaniach, polegających na niepodjęciu postępowania mającego na celu usunięcie odpadów niebezpiecznych zgromadzonych na naczepie pojazdu ciężarowego, znajdującego się na terenie parkingu przy ul. [...], [...] Ł. W odpowiedzi na wystąpienie DWIOŚ, wójt pismem z 11 marca 2022 r. wskazał, że w przedmiotowym przypadku niewystarczająco ustalono stan faktyczny, a co za tym idzie dokonano nieprawidłowej kwalifikacji organu zobowiązanego do działania. W ocenie wójta zachodziła konieczność zastosowania procedury określonej w art. 24a ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2021 r. poz. 779 ze zm.) – dalej: "ustawa o odpadach" i skierowania pojazdu na właściwy parking przez organ, który wszczął kontrolę transportu odpadów. Następnie DWIOŚ pismem z dnia 21 kwietnia 2022 r. (znak: WI.7024.51.2022.DM.PP.DD.TBI) skierowanym do wójta, ponownie wskazał, że w ocenie DWIOŚ nie tylko uzasadnionym ale i koniecznym jest wszczęcie działań w trybie art. 26a ustawy o odpadach. Wyjaśniono, że usunięcie odpadów z naczepy w miejscu ich aktualnego zgromadzenia jest najbezpieczniejszym dla środowiska sposobem postępowania z odpadami, nie tylko z uwagi na charakter odpadów, ale i rozszczelnienie pojemników powodujące pojawianie się odcieków. Dalsze ich przewożenie, w sposób niezabezpieczony, może spowodować kolejne wycieki o większym natężeniu. Konieczne jest ich skierowane do bezpośredniego końcowego przetworzenia, po uprzednim ich prawidłowym zabezpieczeniu na czas transportu. Dodatkowo wyjaśniono że żaden z organów, który był w miejscu nielegalnego porzucenia odpadów, nie przeprowadził kontroli transportu co jest przesłanką warunkującą możliwość zastosowania trybu z art. 24 a ustawy o odpadach. Zarówno inspektorzy Dolnośląskiego Urzędu Celno-Skarbowego we Wrocławiu jak i inspektorzy WIOŚ we Wrocławiu nie przeprowadzili kontroli, ponieważ nie było podmiotu wobec którego można rozpocząć czynności kontrolne – brak kierowcy pojazdu, informacji umożliwiającej ustalenie posiadacza odpadów czy miejsca ich pochodzenia, transport nie był zgłoszony w BDO (przeprowadzenie oględzin odpadów na naczepie porzuconego pojazdu, nie może zostać utożsamione z przeprowadzeniem kontroli). Pismem z dnia 27 maja 2022 r. (znak WZP.7024.16.2022.PP.DD.DM) DWIOŚ korzystając z ustawowych kompetencji, wystąpił na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, ponownie do wójta z prośbą o informację o stanie sprawy. W odpowiedzi wójt ponownie wskazał, że organ ten nie ma kompetencji w tej sprawie, do czasu jednoznacznego ustalenia, iż pojazd wraz z naczepą został porzucony i może być traktowany jako odpad, a nie jako transport odpadów. W skardze zamieszczono żądania dotyczące zobowiązania Wójta do niezwłocznego podjęcia działań polegających na usunięciu odpadów, w tym odpadów niebezpiecznych, a także działań polegających na gospodarowaniu przedmiotowymi odpadami, w tym wydania decyzji, o której stanowi art. 26a ust. 3 ustawy o odpadach. W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie względnie o jej oddalenie, wskazując, że w niniejszej sprawie brak jest właściwości wójta do podjęcia czynności w sprawie, a organem właściwym do podjęcia czynności jest DWIOŚ lub inne organy, o których mowa w art. 24a ust. 1 ustawy o odpadach. W odniesieniu do zarzutów merytorycznych wskazano, że nie można zgodzić się z podstawowymi założeniami DWIOŚ, które zasadniczo sprowadzają się do przyjęcia, że: 1) można bezspornie stwierdzić fakt porzucenia pojazdu przez właściciela; 2) w dotychczasowym stanie sprawy ani KAS ani DWIOŚ nie dokonały kontroli transportu, o której mowa w art. 24a ust. 1 ustawy o odpadach. W ocenie wójta zgromadzone w sprawie materiały pozwalają na stwierdzenie, że mamy tu do czynienia z transportem odpadów, w dodatku z dopełnieniem obowiązku zgłoszenia tej czynności do rejestru BDO, co więcej transportujący opłacił postój w miejscu do tego uprawnionym tj. stacji z wyznaczonymi miejscami parkingowymi. Brak jest zatem w tym zakresie jakichkolwiek przesłanek do przyjęcia porzucenia pojazdu. Zdaniem wójta ciągnik z naczepą wraz z odpadami należy nadal traktować jak zatrzymany w trakcie transportu, a samo żądanie zastosowania art. 26a ustawy o odpadach w niniejszej sprawie należało uznać za bezzasadne. Dalej wskazano, że w przypadku pojazdu, który jest sprawny, tj. może być dopuszczony do ruchu po drodze publicznej, przesłanka "pozbycia się" nie może być domniemana, musi zostać bezspornie udowodniona przez organ prowadzący kontrolę. W przeciwnym wypadku stanowiłoby to poważne naruszenie konstytucyjnej zasady ochrony własności prywatnej. Organ nie może samodzielnie dokonać "wywłaszczenia" pojazdu, na podstawie domniemania, że został on porzucony. W zakresie stwierdzenia, że w okolicznościach sprawy mamy do czynienia z transportem odpadów wójt wskazał, że zgodnie z art. 24 ust. 4a ustawy o odpadach w przypadku transportu odpadów bez wymaganych dokumentów, w których wskazany jest posiadacz odpadów przekazujący odpad oraz posiadacz odpadów, do którego należy dostarczyć odpady, posiadaczem tych odpadów jest transportujący te odpady. Następnie, zgodnie z art. 24a ust. 1 pkt. 1 ustawy o odpadach jeżeli w trakcie kontroli transportu odpadów ujawniono naruszenie szczegółowych wymagań dla transportu odpadów pojazd wraz z odpadami może zostać zatrzymany przez wymienione enumeratywnie w ustawie organy tj. Krajową Administrację Skarbową, Straż Graniczną, Policję, Inspekcję Transportu Drogowego oraz organy Inspekcji Ochrony Środowiska. W rezultacie wójt, jako organ wykonawczy gminy, nie posiada delegacji ustawowej do działania w tym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, że legitymacja skargowa Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska do złożenia skargi wynikała bezpośrednio z treści art. 16 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska, który wskazuje, że w razie stwierdzenia nieprawidłowości w działaniach organów administracji publicznej w zakresie ochrony środowiska organ Inspekcji Ochrony Środowiska może zwrócić się o wszczęcie postępowania administracyjnego, wnieść skargę do sądu administracyjnego, a także uczestniczyć w tych postępowaniach - na prawach przysługujących prokuratorowi. Zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a. prokurator ma samodzielną legitymację skargową, a wedle art. 52 § 1 prokurator może wnieść skargę bez uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia. Podstawą prawną skargi jest art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, ze zm.) - dalej "p.p.s.a.", z którego wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej. "Bezczynność" postępowania administracyjnego zdefiniowana została w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Wynika z niego, że "bezczynność" wystąpi wówczas, gdy "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1". Zgodnie z art. 35 § 2 i 3 k.p.a., niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W tym miejscu wskazać należy również, że zgodnie z treścią art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach, przez odpady rozumie się każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany. Przepis art. 26 ustawy o odpadach stanowi, że posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. (ust. 1). W przypadku nieusunięcia odpadów zgodnie z ust. 1, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami (ust. 2). Z kolei w art. 26a ustawy o odpadach wskazano, że w przypadku gdy ze względu na zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi lub środowiska konieczne jest niezwłoczne usunięcie odpadów, właściwy organ podejmuje działania polegające na usunięciu odpadów i gospodarowaniu nimi (ust. 1). Natomiast jak wynika z ust. 2 przywołanego przepisu właściwym organem w sprawach, o których mowa w ust. 1, jest: 1) w przypadku terenów zamkniętych oraz nieruchomości, którymi gmina włada jako władający powierzchnią ziemi - regionalny dyrektor ochrony środowiska; 2) w przypadku gdy obowiązek usunięcia odpadów powstał w związku z wydaniem decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami, stwierdzeniem nieważności, uchyleniem lub wygaśnięciem decyzji związanej z gospodarką odpadami - organ właściwy do wydania tej decyzji; 3) w pozostałych przypadkach - wójt, burmistrz lub prezydent miasta. Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie wystąpiły okresy opieszałości, które kwalifikować należy jako bezczynność. W okolicznościach sprawy wójt powziął informację o poczynionych podczas działań przeprowadzonych w dniach 17-18.02.2022 r. przez DWIOŚ ustaleniach w dniu 21.02.2022 r. w związku z jego pismem z dnia 18 lutego 2022 r. (nr DJDI.7024.16.2022). Natomiast pismem z dnia 21 kwietnia 2022 r. (znak: WI.7024.51.2022.DM.PP.DD.TBI) skierowanym do wójta, DWIOŚ wskazał, że koniecznym jest wszczęcie działań w trybie art. 26a ustawy o odpadach. W odpowiedzi pismami z 11 marca 2022 r. oraz 8 czerwca 2022 r. wójt podniósł, że w sprawie mamy do czynienia z transportem odpadów, a tym samym nie jest on organem właściwym w sprawie. Tym samym od momentu wpłynięcia pierwszego pisma DWIOŚ z 18 lutego 2022 r. do dnia wniesienia skargi minęło prawie 11 miesięcy. Nie można zgodzić się z takim zapatrywaniem wójta będącym konsekwencją przyjętego przez niego stanowiska. Rozpatrzenie żądania zasadniczo następuje w formie decyzji administracyjnej rozstrzygającej sprawę co do istoty (art. 104 k.p.a.). W przypadku jednak ustalenia przez organ, że zachodzi bezprzedmiotowość postępowania z przyczyn podmiotowych (np. brak interesu prawnego) lub przedmiotowych (np. brak podstawy materialnoprawnej, dopuszczalność wszczęcia postępowania wyłącznie z urzędu) organ powinien odmówić wszczęcia postępowania (art. 61a k.p.a.), zaś postępowanie wcześniej wszczęte - umorzyć (art. 105 § 1 k.p.a.). Tylko takie postępowanie umożliwi wnioskodawcy uruchomienie właściwych trybów weryfikacji prawidłowości stanowiska organu. Takiej możliwości nie daje zaś przesyłanie nieformalnych pism (nawet jeśli wyjaśniają one stanowisko organu w sprawie i zawierają uzasadnienie). Tym samym nie sposób przyjąć, ażeby pisma wójta kierowane do DWIOŚ stanowiły prawidłowy sposób rozpatrzenia sprawy. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Jak wynika z art. 149 § 1a p.p.s.a., stwierdzając przewlekłość lub bezczynność organu sąd jednocześnie stwierdza, czy przewlekłość lub bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W rozpoznawanej sprawie, biorąc pod uwagę jej okoliczności, jak i postawę organu, Sąd uznał (pkt II sentencji wyroku), że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Nie do zaakceptowania pozostaje sytuacja, gdy tak w tak ważnej sprawie, w której zaistniały stan faktyczny której doprowadza do sytuacji, w której organ władzy publicznej toleruje obecność "bomby ekologicznej" na terenie ogólnodostępnym. Jak wynika z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Sąd w niniejszej sprawie zobowiązał wójta do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z uzasadnieniem uwzględniając charakter sprawy (pkt III sentencji wyroku). Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.