II SAB/Wr 503/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Asesor WSA Malwina Jaworska-Wołyniak po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 lutego 2024 r. sprawy ze skargi G. W. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez gminę z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę w całości. Skargą z 22 listopada 2023 r. Gmina W. (dalej: Gmina, strona skarżąca) zarzuciła Wojewodzie Dolnośląskiemu (dalej: Wojewoda, organ) bezczynność w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nabycia przez Gminę z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności nieruchomości położonej we W., oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta W., obręb P., AM-[...], jako działka nr [...]. Gmina w skardze podniosła zarzuty naruszenia art. 6, art. 8, art. 9, art. 12, art. 35 § 1 i 3 oraz art. 36 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.), poprzez rażące naruszenie przez organ terminów załatwienia sprawy, a także naruszenie art. 61 § 1 i 4 k.p.a. i art. 14 ustawy z dnia 9 stycznia 2020 r. o zmianie ustawy o transporcie kolejowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 462) w związku z art.17a ust. 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 – dalej: PWUS), który obowiązywał do 16 kwietnia 2020 r. W związku z powyższym strona skarżąca wniosła o zobowiązanie Wojewody do wydania decyzji kończącej postępowanie w sprawie komunalizacji przedmiotowej nieruchomości w terminie dwóch miesięcy od doręczenia odpisu prawomocnego wyroku, stwierdzenie, że Wojewoda pozostaje w bezczynności, a bezczynność ta ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie od Wojewody na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazano, że pismem z dnia 11 sierpnia 2017 r. strona skarżąca zwróciła się do Wojewody z wnioskiem o wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie komunalizacji powyższej nieruchomości. Organ następnie skierował do Gminy oraz do P. S.A. pismo datowane na 8 maja 2019 r., wskazujące na konieczność zebrania kompletnego materiału dowodowego w sprawie komunalizacji nieruchomości, to jest dokumentów dotyczących przekazania nieruchomości przed 27 maja 1990 r. w zarząd lub użytkowanie na rzecz przedsiębiorstwa państwowego P.(1). W ocenienie strony skarżącej, z datą powyższej czynności, to jest z dniem 8 maja 2019 r., należy utożsamiać dzień wszczęcia postępowania komunalizacyjnego. Organ natomiast od tego czasu nie wydał decyzji i nie podejmuje żadnej aktywności w sprawie. Gmina zwróciła uwagę, że ww. pismu został nadany numer zgodnie z obowiązującą instrukcją kancelaryjną, który wskazuje, że sprawa została oznaczona jako dotycząca "przekazania jednostkom samorządu terytorialnego nieruchomości Skarbu Państwa z mocy prawa", co – zdaniem strony skarżącej – dowodzi, że sprawa była przez Wojewodę prowadzona. Natomiast brak formalnego zawiadomienia o wszczęciu postępowania nie może wpływać na pogorszenie sytuacji strony skarżącej. Gmina zwróciła też uwagę na bezwzględny obowiązek Wojewody do wszczęcia z urzędu postępowania w przedmiotowej sprawie, który wynikał z art. 17a ust. 3 PWUS. Podniosła, że aktualna argumentacja Wojewody, iż nie był zobligowany do wypełnienia tego obowiązku, narusza podstawowe prawa strony postępowania administracyjnego oraz zasady państwa prawa. Z tych względów pismem z dnia 15 września 2023 r. strona skarżąca wniosła ponaglenie, które Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uznał za nieuzasadnione postanowieniem z dnia 10 października 2023 r. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Zaznaczył, że postępowanie komunalizacyjne oparte jest na zasadzie oficjalności, co wyklucza możliwość skutecznego zarzucenia organowi administracji bezczynności. Pismo skarżącej z 11 sierpnia 2017 r. nie mogło być więc potraktowane jako żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego i nie mogło takiego postępowania uruchomić. Organ obszernie odniósł się do regulacji prawnych, których naruszenia zarzuciła strona skarżąca, a zwłaszcza art.17a ust. 3 PWUS. Dalej zwrócił uwagę, że skutku wszczęcia postępowania nie można wiązać z pismem Wojewody z dnia 8 maja 2019 r. skierowanym do Dyrektora O. S.A. Celem tego wystąpienia było zebranie odpowiednich danych, w oparciu o które Wojewoda mógłby ocenić ewentualną zasadność wszczęcia z urzędu postępowań komunalizacyjnych w różnych sprawach. Biorąc pod uwagę jego treść, zdaniem organu, nie można uznać, że stanowiło ono wyraz pierwszej czynności podjętej w sprawie komunalizacji przedmiotowych działek, a co za tym idzie – było czynnością wszczynającą tego rodzaju postępowanie. Końcowo Wojewoda zaznaczył, że przekazane przez stronę skarżącą dokumenty (zaświadczenia, wypis z ewidencji gruntów, dokumentacja podziałowa), dotyczą co prawda przedmiotowej nieruchomości, jednakże w oparciu o ten materiał dowodowy nie można stwierdzić, że Wojewoda dysponuje wystarczającym materiałem dowodowym do wszczęcia postępowania i załatwienia sprawy. Dokumentacja ta w żaden sposób nie odnosi się do decydującej kwestii, czy P.(1) dysponowały tytułem prawnym do nieruchomości. Z wystąpienia skarżącej z dnia 11 sierpnia 2017 r. nie wynika nawet, czy skarżąca przeprowadziła jakiekolwiek ustalenia i działania w tej sprawie (przykładowo, podejmując stosowną kwerendę w swoich zasobach archiwalnych). Zatem zdaniem organu, dokumentację należało uznać za niekompletną i niedającą podstaw do podjęcia działań jakie przypisuje Wojewodzie strona skarżąca. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że Sąd skargę rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm. – dalej: p.p.s.a.). Podstawą prawną przedmiotowej skargi jest art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., z którego wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej. Według zaś art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. "bezczynność" zachodzi wówczas, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy nie było podstaw do stwierdzenia po stronie Wojewody bezczynności postępowania. Sąd w składzie orzekającym podziela poglądy wyrażone przez tutejszy Sąd na kanwie analogicznych spraw (zob. np. wyroki WSA we Wrocławiu: z 8 sierpnia 2023 r., sygn. akt II SAB/Wr 188/23 i II SAB/Wr 202/23; z 24 sierpnia 2023 r., sygn. akt II SAB/Wr 171/23, z 14 września 2023 r., sygn. akt II SAB/Wr 189/23, z 29 sierpnia 2023 r., sygn. akt II SAB/Wr 207/23, z dnia 17 października 2023 r., sygn. akt II SAB/Wr 224/23 – dost. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Wskazać zatem należy, iż skarga na bezczynność mogłaby odnieść oczekiwany skutek jedynie w sytuacji uprzedniego wszczęcia przez Wojewodę postępowania komunalizacyjnego uregulowanego w art. 5 ust. 1 PWUS. Pismo skarżącej z 11 sierpnia 2017 r., informujące o konieczności wydania decyzji komunalizacyjnej, dotyczącej nabycia z mocy prawa własności przedmiotowej działki, nie mogło rodzić skutku w postaci wszczęcia postępowania komunalizacyjnego na wniosek strony – w tym okresie bowiem postępowanie komunalizacyjne mogło być prowadzone wyłącznie z urzędu, co wykluczało możliwość jego uruchomiania z inicjatywy strony. Wskazuje na to regulacja prawna, której naruszenie strona skarżąca podniosła w przedmiotowej skardze. Mianowicie przepis art. 17a ust. 1 PWUS stanowi, że gminy są zobowiązane do przekazywania wojewodom spisów inwentaryzacyjnych nieruchomości, które stały się własnością gmin z mocy prawa na podstawie art. 5 ust. 1 i 2. Termin przekazywania, o którym mowa w ust. 1, upływał z dniem 31 grudnia 2005 r. (ust. 2). Co istotne, obowiązujący do 17 kwietnia 2020 r. ustęp 3 tego artykułu stanowił, że w stosunku do nieruchomości, o których mowa w ust. 1, nieobjętych spisami przekazanymi do dnia 31 grudnia 2005 r., wojewoda wszczyna "z urzędu" postępowanie w sprawie potwierdzenia nabycia przez gminy własności nieruchomości. Zakres zastosowania art. 17a PWUS obejmował swoją hipotezą te nieruchomości, które z dniem 27 maja 1990 r. – spełniając przesłanki określone w art. 5 ust. 1 i 2 PWUS – stały się z mocy prawa własnością gmin, zaś decyzje wojewody zapadające w tych sprawach miały jedynie charakter deklaratoryjny. Tryb postępowania prowadzący do wydania takich decyzji przedstawiał się w ten sposób, że gminy sporządzały spisy inwentaryzacyjne obejmujące nieruchomości, które w ich ocenie spełniały wymogi z art. 5 ust. 1 i 2 PWUS i które w konsekwencji stały się ich własnością ex lege. Złożenie do wojewody spisu inwentaryzacyjnego inicjowało postępowanie zmierzające do wydania decyzji komunalizacyjnej o charakterze deklaratoryjnym, a więc decyzji potwierdzającej w sposób prawnie wiążący fakt uzyskania przez gminę prawa własności. Spisy te podlegały weryfikacji w trakcie postępowania wyjaśniającego i w przypadku niespełnienia przesłanek komunalizacji z mocy prawa, określona nieruchomość nie znalazła się w wykazie zawartym w decyzji. Konsekwencją nieobjęcia spisem inwentaryzacyjnym nieruchomości, co do której komunalizacja nastąpiła ex lege na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 PWUS, było przejście inicjatywy wydania decyzji komunalizacyjnej w gestię wojewody. Jeśli gmina nie dopełniła swoich obowiązków związanych ze sporządzeniem spisów inwetaryzacyjnych do 31 grudnia 2005 r., a okazałoby się, że istnieją nieruchomości skomunalizowane z mocy prawa, to jedynie wojewoda, dysponując taką wiedzą, był władny podjąć z urzędu postępowanie, zawiadamiając o tym strony i wydać stosowaną decyzję potwierdzającą. Wobec tak ukształtowanego stanu prawnego należy stwierdzić, że w rozpatrywanej sprawie postępowanie w przedmiocie nabycia z mocy prawa własności wskazanej na wstępie nieruchomości nie mogło zostać wszczęte z inicjatywy strony skarżącej bez dokonania określonych prawem czynności przez Wojewodę. W szczególności zaś, ze względu na ustawowe zagwarantowanie prawa do wszczęcia tego postępowania z urzędu przez Wojewodę, nie mogło zostać podjęte bez jego woli, nawet jeśli wniosek w tym zakresie złożyła Gmina dysponująca interesem prawnym. W tym stanie rzeczy w niniejszej sprawie nie mógł mieć zastosowania art. 61 § 3 k.p.a. wiążący datę wszczęcia postępowania z wpływem żądania strony do organu i tym samym pismo Gminy z 11 sierpnia 2017 r. nie wszczynało postępowania administracyjnego w przedmiocie komunalizacji. Takiego skutku nie rodziła również okoliczność otrzymania przez stronę skarżącą do wiadomości pisma Wojewody z 8 maja 2019 r. Z kolei adresowane do P. S.A. pismo z 8 maja 2019 r. stanowiło jedynie korespondencję, która niewątpliwie jest związana z przedmiotem oczekiwanego przez Gminę postępowania, ale nie świadczy o dokonaniu czynności procesowej przewidzianej przepisami k.p.a. w konkretnej sprawie. Miało bowiem ono charakter ogólny i dotyczyło kilkuset nieruchomości (dokładnie 274), których komunalizacją Gmina jest zainteresowana, tak więc nie można z takim pismem wiązać skutku w postaci wszczęcia z urzędu postępowania w konkretnej sprawie. Zgodzić się należy ze stroną skarżącą, iż na gruncie procedury administracyjnej, w sytuacji, gdy inicjatywa leży po stronie organu, pierwszą czynnością w sprawie jest zawiadomienie stron o wszczęciu postępowania z urzędu na podstawie art. 61 § 4 k.p.a. W przypadku braku wystosowania do strony takiego sformalizowanego zawiadomienia, przyjmuje się w orzecznictwie, że za dzień wszczęcia postępowania z urzędu należy przyjąć datę pierwszej czynności urzędowej wobec strony lub czynność podjętą w sprawie przez organ administracji publicznej z urzędu (zob. wyroki NSA z: 13 października 1999 r., IV SA1364/97 i z 20 stycznia 2010 r., II GSK 321/09 – publ. CBOSA). W niniejszej sprawie jednak zaistniała sytuacja odmienna. Jak już wyżej zostało wyjaśnione, powołane przez stronę skarżącą pismo z 8 maja 2019 r. zawiera jedynie ogólne informacje, dotyczące ewentualnej komunalizacji gruntów pozostających w użytkowaniu wieczystym P. S.A. , w związku z licznymi wystąpieniami Gminy sygnalizującymi konieczność wszczęcia z urzędu postępowań komunalizacyjnych. Zawarte w tym piśmie informacje w żaden sposób nie wskazują, że Wojewoda wszczął z urzędu postępowanie w sprawie komunalizacji konkretnej nieruchomości. Wyraźnie natomiast zaznaczono w jego treści, że: "obecnie Wojewoda jako organ jest zobligowany do oceny przesłanego materiału dowodowego pod kątem wszczęcia z urzędu postępowań w sprawie komunalizacji przedmiotowych nieruchomości". Sąd zatem zgadza się ze stanowiskiem Wojewody, że celem powyższego wystąpienia było zebranie danych, w oparciu o które można byłoby ocenić ewentualną zasadność wszczęcia z urzędu postępowań komunalizacyjnych w różnych sprawach. Z całą pewnością nie stanowiło ono pierwszej czynności procesowej podjętej przez Wojewodę w sprawie komunalizacji przedmiotowej nieruchomości, a co za tym idzie nie wszczynało z urzędu tego rodzaju postępowania. Przeciwny wniosek pozbawiałby Wojewodę możliwości dokonania jakiegokolwiek rozeznania i oceny istnienia podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu. W tym stanie rzeczy stwierdzić należało, że postępowanie administracyjne w przedmiocie komunalizacji w sprawie opisanej na wstępie nieruchomości w ogóle nie zostało wszczęte. Zaznaczyć przy tym trzeba, że tylko gdy inicjatywa wszczęcia postępowania należy do strony, możliwe jest wydanie postanowienia na mocy art. 61a § 1 k.p.a. o odmowie jego wszczęcia. Skoro zaś nie doszło do wszczęcia postępowania komunalizacyjnego, jak również nie było obowiązku wydania postanowienia odmawiającego jego wszczęcia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., niemożliwym jest stwierdzenie po stronie Wojewody bezczynności w tym zakresie. Wobec powyższego skargę należało ocenić jako niezasadną, w związku z czym podlegała ona oddaleniu w całości na podstawie art. 151 p.p.s.a.