II SAB/Wr 508/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Adam Habuda, Asesor WSA Marta Pawłowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II w dniu 7 marca 2024 r. sprawy ze skargi M. S. na przewlekłość Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu i projekt budowlany oraz udzielającej pozwolenia na budowę I. umarza postępowanie w przedmiocie zobowiązania Wojewody Dolnośląskiego do rozpatrzenia odwołania od decyzji Starosty Powiatu Wrocławskiego nr 415/2023 z dnia 9 marca 2023 r.; II. stwierdza, że postępowanie prowadzone było w sposób przewlekły, a przewlekłość miała charakter rażącego naruszenia prawa; III. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie 200 (słownie: dwieście) złotych; IV. oddala dalej idącą skargę; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącego kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. M. S. (dalej jako strona lub skarżący) skargą z dnia 24 listopada 2023r. zarzucił Wojewodzie Dolnośląskiemu (dalej jako Wojewoda lub organ odwoławczy) przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu i projekt budowlany oraz udzielającej pozwolenia na budowę. W treści skargi na przewlekłość zamieszczono żądania dotyczące: zobowiązania organu do rozpatrzenia odwołania wniesionego w sprawie w terminie 7 dni od dnia wydania przez Sąd wyroku w sprawie; stwierdzenia przewlekłości z rażącym naruszeniem prawa; zasądzenia od organu na rzecz strony sumy pieniężnej w maksymalnej wysokości oraz zasądzenia od organu na rzecz strony kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Jak wynika z treści skargi oraz akt administracyjnych, Starosta Powiatu Wrocławskiego (dalej jako Starosta lub organ I instancji) decyzją z dnia 9 marca 2023 r., Nr 415/2023, zatwierdził projekt zagospodarowania terenu i projekt budowlany oraz udzielił pozwolenia na budowę jedenastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych wolnostojących, oznaczonych na rysunku zagospodarowania terenu symbolami [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] wraz z infrastrukturą techniczną oraz zagospodarowaniem terenu, na działce nr [...], obręb K., gmina K.(1) Akta administracyjne zostały przekazane Wojewodzie w dniu 6 kwietnia 2023 r. wraz z odwołaniem złożonym przez stronę postępowania – R. S.K.A. w W. Wojewoda pismem z dnia 4 maja 2023 r. wyznaczył termin załatwienia sprawy na dzień 31 lipca 2023 r. W dniu 30 maja 2023 r. do organu odwoławczego wpłynęło ponaglenie strony wraz z odpowiedzią na odwołanie. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako GINB) postanowieniem z dnia 19 czerwca 2023 r. nie stwierdził bezczynności Wojewody w załatwieniu sprawy (pkt I); stwierdził przewlekłość Wojewody (pkt II); stwierdził, że przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt III); wyznaczył Wojewodzie termin załatwienia sprawy do dnia 19 lipca 2023 r. (pkt IV) oraz zarządził wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych przewlekłości (pkt V). Wojewoda kolejnymi pismami datowanymi na dzień 9 sierpnia 2023 r., 6 września 2023 r., 9 października 2023 r., 8 listopada 2023 r. oraz 8 grudnia 2023 r. zawiadamiał strony o nowym terminie załatwienia sprawy wyznaczonym odpowiednio na dzień 8 września 2023 r., 9 października 2023 r., 9 listopada 2023 r., 8 grudnia 2023r. oraz 8 stycznia 2024 r. Organ odwoławczy, po wniesieniu już skargi, w dniu 22 grudnia 2023 r. wydał decyzję Nr IF-O.7840.1.101.2023.MS, którą uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji z dnia 9 marca 2023 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Podstawą prawną skargi jest art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz.U. z 2023 r., poz. 1634, ze zm., dalej jako u.p.p.s.a.), z którego wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 u.p.p.s.a. Zgodnie z art. 35 § 2 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn.: Dz. U. 2023 r., poz. 775, ze zm., dalej jako k.p.a.) niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Stosownie zaś do art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. "Przewlekłość" postępowania administracyjnego została zdefiniowana w art. 37 § 1 pkt 2 Wynika z niego, że "przewlekłość" wystąpi wówczas, gdy "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy". W orzecznictwie utrwaliło się stanowisko, że w przypadku przewlekłości chodzi o sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ale podejmuje czynności dowodowe lub inne czynności ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (zob. wyroki NSA: z dnia 16 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 2768/17; z dnia 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 349/18 – wszystkie podawane w tym uzasadnieniu wyroki zostały opublikowane w ogólnie dostępnej bazie CBOSA). Przewlekłość może mieć więc postać statyczną (brak jakichkolwiek czynności ze strony organu), dynamiczną (wykonywanie przez organ czynności niecelowych) jak i mieszaną, zawierającą elementy obu poprzednich postaci (patrz wyrok NSA z dnia 15 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 1809/16). Instytucja przewlekłości musi być rozpatrywana w szerszym kontekście normatywnym wynikającym z ogólnej zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) oraz określonych ustawowo terminów załatwiania spraw. Jak wynika z treści art. 149 § 1 u.p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W niniejszym przypadku bezprzedmiotowe jest zobowiązywanie organu do wydania w określonym terminie decyzji (art. 149 § 1 pkt 1 u.p.p.s.a.), skoro decyzja została już wydana. Zobowiązywanie organu w takich warunkach do wydania decyzji byłoby więc niecelowe i niewykonalne. Tym samym postępowanie, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 u.p.p.s.a., należało umorzyć w części dotyczącej wyznaczenia organowi terminu do wydania decyzji (pkt I sentencji wyroku). Zakończenie postępowania, przed rozpatrzeniem skargi na bezczynność lub przewlekłość nie dezaktualizuje kompetencji sądu z art. 149 § 1 pkt 3 u.p.p.s.a., a więc stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego postępowania. Kompetencja ta pozwala na przesądzenie o istnieniu bezczynności lub przewlekłości, nawet wówczas, gdy stan bezczynności lub przewlekłości już ustał (wydano akt, interpretację albo dokonano czynności). Zasadnie wskazuje się w orzecznictwie, że jeśli z uwagi na wydanie żądanego aktu, nie jest możliwe zobowiązanie do wydania decyzji, to w tym zakresie postępowanie ze skargi na bezczynność lub przewlekłość podlega umorzeniu. W zakresie zaś stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości, w warunkach wniesienia skargi przed doręczeniem skarżącemu zaskarżonej decyzji, skarga powinna zostać merytorycznie rozpoznana, a uwzględnienie skargi polega na wydaniu wyroku opartego na art. 149 § 1 pkt 3 u.p.p.s.a. (zob. zwłaszcza wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 2401/18). Zdaniem Sądu, w okolicznościach sprawy, postępowanie Wojewody wykazywało cechy przewlekłości. Analiza przebiegu postępowania odwoławczego wskazuje, że odwołanie wraz z aktami sprawy wpłynęło do organu odwoławczego w dniu 6 kwietnia 2023 r. Następnie pismem datowanym na dzień 4 maja 2023 r. organ odwoławczy poinformował o przedłużeniu terminu do rozpoznania odwołania. Pismem z dnia 26 maja 2023 r. skarżący wystosował ponaglenie do GINB, a organ ten postanowieniem z dnia 19 czerwca 2023 r. wyznaczył organowi odwoławczemu termin załatwienia sprawy do dnia 19 lipca 2023 r. W dalszej kolejności Wojewoda pismami z dnia 9 sierpnia 2023 r., 6 września 2023 r., 9 października 2023 r., 8 listopada 2023 r. oraz 8 grudnia 2023 r. przedłużał termin do rozpoznania odwołania. W dniu 22 grudnia 2023 r. organ odwoławczy wydał decyzję w sprawie. Należy jednocześnie podkreślić, że argumentacja organu w odniesieniu do przedłużania terminu prowadzonego postępowania, czyli wielokrotnie powtarzana formuła "konieczność wnikliwego przeanalizowania zgromadzonego materiału dowodowego" była bardzo ogólna i nie pociągała za sobą żadnych dalszych konkretnych czynności. W ramach sprawowanej kontroli sądowoadministracyjnej nie do zaakceptowania jest dawanie przyzwolenia na swoiste "automatyczne" przedłużanie terminu rozpoznawania spraw z bliżej nieokreślonych ogólnych przyczyn. Okres ten należałoby tym samym ocenić jako przewlekłe prowadzenie postępowania. Na podkreślenie zasługuje także fakt, że organ odwoławczy zignorował termin na rozstrzygnięcie sprawy wyznaczony w postanowieniu GINB z dnia 19 czerwca 2023 r. Samo rozstrzygnięcie sprawy nastąpiło ponad 5 miesięcy po upływie tego terminu, jednocześnie kilkukrotnie przekraczając terminy wyznaczone przepisami k.p.a., i co również znamienne dopiero po wywiedzeniu skargi. W tych okolicznościach uzasadniony jest zatem zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania. Stosownie do art. 149 § 1a u.p.p.s.a., stwierdzając przewlekłość organu sąd jednocześnie stwierdza, czy przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W ocenie Sądu stwierdzona w niniejszej sprawie przewlekłość przejawia cechy naruszenia prawa o szczególnym stopniu kwalifikacji. Brak było bowiem obiektywnych i zarazem procesowych podstaw uzasadniających takie postępowanie. Należy wskazać, że w tym zakresie ocenie podlega nie tylko proste zestawienie terminów, a więc rozpoczęcia i zakończenia postępowania, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do szybkiego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Z tych też względów, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a u.p.p.s.a, Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie Wojewoda dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt II sentencji wyroku). Jak wynika z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 u.p.p.s.a., w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość sąd może z urzędu lub na wniosek strony wymierzyć organowi grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości pięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowe w roku poprzednim. W orzecznictwie wyraża się przy tym słuszny pogląd, że tego rodzaju orzeczenie ma charakter represyjny (grzywna) oraz kompensacyjny (suma pieniężna) i powinno być zastosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy (zob. NSA w wyroku z dnia 18 października 2017 r., sygn. akt II OSK 1769/17). Przyznanie sumy pieniężnej ma charakter przede wszystkim prewencyjny i kompensacyjny służąc zadośćuczynieniu za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej (tak NSA w wyroku z dnia 23 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 1662/16). W konsekwencji suma pieniężna może być przyznana w przypadku dopuszczenia się przez organ przewlekłości lub bezczynności o szczególnym charakterze, uzasadniającym zastosowanie wobec strony środka kompensacyjnego. W związku z rażącym charakterem przewlekłości Sąd zdecydował o przyznaniu na rzecz skarżącego od organu sumy pieniężnej w kwocie 200 zł. Skarżący miał prawo oczekiwać wydania decyzji bez nieuzasadnionej zwłoki, zaś przewlekłość organu mogła wywołać u niego poczucie krzywdy. Przyznana kwota uwzględnia kompensacyjną rolę takiego świadczenia (przy czym istotna jest tu również rola oddziałująca dyscyplinująco na organ administracji), a także sytuację skarżącego, w przypadku którego ewidentnie można mówić o naruszeniu zasady zaufania do organów administracji oraz aparatu Państwa. Nie bez znaczenia w tym względzie był również czas trwania postępowania. Sąd uznał przy tym, że żądana przez skarżącego kwota w maksymalnej wysokości, tj. dziesięciokrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, jest zbyt wygórowana. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - zgodnie z art. 149 § 2 u.p.p.s.a. - orzekł jak w pkt III i IV sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 u.p.p.s.a. uwzględniając wysokość poniesionego wpisu od skargi (pkt V sentencji wyroku).