II SAB/Wr 512/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Adam Habuda Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Asesor WSA Marta Pawłowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II w dniu 10 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi S. sp. z o.o. z siedzibą w P. na bezczynność Prezydenta Wrocławia w przedmiocie przekazania akt sprawy oddala skargę w całości. S. sp. z o.o. z siedzibą w P. (dalej: skarżąca, spółka, strona), po uprzednim wniesieniu ponaglenia, złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, skargę na bezczynność Prezydenta Wrocławia (dalej: Prezydent, organ) w przedmiocie przekazania akt sprawy organowi wyższego stopnia, tj. Wojewodzie Dolnośląskiemu, w sprawie odwołania od decyzji Prezydenta Wrocławia nr 295/2024 z dnia 12 lutego 2024 r., odmawiającej uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta Wrocławia z dnia 11 lutego 2021 r. nr 477/2021, rozstrzygającej o zmianie ostatecznej decyzji Prezydenta Wrocławia z dnia 11 grudnia 2006 r., nr 2130/06, zatwierdzającej projekt budowalny i udzielającej pozwolenia na budowę zespołu apartamentowo – biurowego z usługami w parterze i garażami podziemnymi wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, drogową w granicach opracowania i przyłączami przy ul. [...] i ul. [...] na działce nr [...] (podzielonej na działki nr [...], [...], [...]), działce nr [...] (podzielonej na działki nr [...], [...]), działce nr [...], [...], [...], AR-[...], obręb G., działce nr [...] (podzielonej na działki nr [...], [...]), AR-[...], obręb G. oraz działce nr [...], AR-[...], obręb G. we W. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 6, art. 8 § 1 i art. 12 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2023 r., poz. 803, dalej k.p.a.) i wniosła o: - stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności; - zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie kompletnych akt sprawy; - stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; - zobowiązanie Prezydenta Wrocławia do wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych bezczynności, a w razie potrzeby także podjęcia środków zapobiegających bezczynności w przyszłości; - zobowiązania Prezydenta Wrocławia do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie; - przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. i jednocześnie o wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.; - zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, że w dniu 1 marca 2024 r. wniosła odwołanie od opisanej decyzji Prezydenta Wrocławia nr 295/2024. Organ pierwszej instancji odwołanie to przekazał do rozpoznania Wojewodzie Dolnośląskiemu w dniu 15 marca 2024 r., jednakże przesłane wraz z odwołaniem akta sprawy nie były kompletne, bowiem nie zawierały akt sprawy zakończonej decyzją Prezydenta Wrocławia z dnia 11 grudnia 2006 r. nr 2130/06 oraz akt sprawy zakończonych decyzją Prezydenta Wrocławia z dnia 11 lutego 2021 r., nr 477/201. Jak wskazano, Wojewoda Dolnośląski w dniu 17 kwietnia 2024 r. wezwał Prezydenta Wrocławia do uzupełnienia akt sprawy i wyznaczył termin załatwienia sprawy na dzień 31 lipca 2024 r. Dopiero na skutek wezwania organu odwoławczego, pismem z dnia 17 maja 2024 r., Prezydent Wrocławia uzupełnił akta administracyjne sprawy i przesłał do rozpoznania Wojewodzie Dolnośląskiemu. W skardze przytoczono brzmienie art. 133 k.p.a., zgodnie z którym, organ administracji publicznej, który wydał decyzję, obowiązany jest przesłać odwołanie wraz z aktami sprawi organowi odwoławczemu w terminie siedmiu dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie, jeżeli w tym terminie nie wydał nowej decyzji w myśl art. 132 k.p.a. W ocenie strony skarżącej działania Prezydenta Wrocławia są przejawem pozornej aktywności organu, jaką wykazuje on również w innych postępowaniach z udziałem strony. Organ dokonuje wykładni przepisu nie tylko wbrew jego funkcji i celowi, ale i jako działanie mające na celu spowodowanie zwłoki, tak aby mógł upłynąć czas przez który inwestycja budowlana zostanie ukończona, powodując tym samym uszczerbek dla skarżącej spółki. Strona podniosła, że dysponując pozwoleniem na budowę inwestor może nadal prowadzić prace budowlane, co grozi powstaniem niepowetowanej szkody dla spółki. Z pewnością wybudowanie kondygnacji podziemnej zapewniającej dostęp do garaży podziemnych na [...] samochodów, w odległości około [...] od granicy działki należącej do skarżącej, pogorszy warunki korzystania z nieruchomości i naraża na konieczność przebywania w hałasie i wibracjach. Spółka wskazała również, że w przypadku kontynuacji prac budowlanych bez tymczasowej ochrony na czas wznowionego postępowania oraz bez uchylenia decyzji, skarżąca nie będzie już mogła w czasie przerwać rozpoczętych bez swojej zgody prac budowlanych. Jednocześnie z wielomiesięcznym opóźnieniem zwiększa się prawdopodobieństwo, że wystąpi przesłanka z art. 146 § 1 k.p.a., uniemożliwiająca uchylenie decyzji w wyniku wznowienia. Skarżąca wskazała także, że termin "akta sprawy" o jakim mowa w art. 133 k.p.a. obejmuje całość materiałów postępowania zgromadzonych przez organ pierwszej instancji w sprawie administracyjnej i nie jest dopuszczalne przekazanie przez organ pierwszej instancji tylko wybranych przez siebie materiałów. Organ nie wskazał przyczyn niewywiązania się z art. 133 k.p.a., co w ocenie strony uzasadnienia wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Dodatkowo wskazano, że organ odmawia wnioskodawcy prawa wglądu w akta sprawy, bowiem w dniu 20 grudnia 2023 r. organ odpowiedział na wniosek spółki w tym przedmiocie negatywnie. W odpowiedz na skargę Prezydent Wrocławia podniósł, że z uwagi na liczne przeniesienia i zmiany jakie zaistniały po stronie skarżącej spółki na przestrzeni lat 2006 – 2021 oraz ilość postępowań zainicjowanych przez stronę, przygotowanie kompletu akt wymagało uporządkowania i skompletowania wielu dokumentów, co okazało się niemożliwe w terminie 7 dni. Pismem z dnia 17 kwietnia 2024 r., które wpłynęło do siedziby organu pierwszej instancji w dniu 23 kwietnia 2024 r., Wojewoda Dolnośląski wezwał organ pierwszej instancji do uzupełnienia akt administracyjnych. Kompletne akta zostały przekazane do Wojewody w dniu 17 maja 2024 r. Jednocześnie w odpowiedzi na skargę podniesiono, że przekazanie zażalenia jest czynnością materialno – techniczną, co do której normy o bezczynności organu nie znajdują zastosowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, zw. dalej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Rozpoznanie skargi poprzedzone zostało badaniem przez Sąd jej dopuszczalności, w szczególności wobec stanowiska organu sformułowanego w piśmie z dnia 29 lipca 2024 r. Stanowisko to nie jest trafne. Dopuszczalność skargi na bezczynność organu I instancji w zakresie obowiązku przesłania akt postępowania wraz z odwołaniem organowi wyższego stopnia, jest dopuszczalna na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a, który poddaje kontroli sądów administracyjnych bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Przez pojęcie aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, które mogą podlegać kognicji sądów administracyjnych, należy rozumieć głównie czynności, które są działaniami faktycznymi i określane są w doktrynie jako tzw. czynności materialno-techniczne, wywołujące określone skutki drogą faktów. W przeciwieństwie do aktów, które mają charakter sformalizowany i przybierają z reguły formę pisma, wykazów czy zaświadczeń, czynności stanowią takie działania faktyczne, które w wyniku ich realizacji wywołują następstwo w zakresie uprawnień lub obowiązków, jakie przepis wiąże z ich podjęciem (M. Jaśkowska, Akty i czynności z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym jako przedmiot kontroli, w: red. J. Stelmasiak, J. Niczyporuk, S. Fundowicz, Polski model sądownictwa administracyjnego, Lublin 2003). Organ administracji publicznej, który wydał decyzję, obowiązany jest przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie siedmiu dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie, jeżeli w tym terminie nie wydał nowej decyzji w myśl art. 132 (art. 133 kpa). Kodeks postępowania administracyjnego w art. 133 ustanawia siedmiodniowy termin na przesłanie odwołania organowi odwoławczemu. Siedmiodniowy termin określony w art. 133 kpa jest terminem ustawowym, po upływie którego wygasa uprawnienie organu I instancji do dokonania autoweryfikacji decyzji. Należy podkreślić, że organ I instancji nie jest uprawniony do badania dopuszczalności odwołania i oceny zachowania ustawowego terminu do jego wniesienia. Obowiązany jest nadać odwołaniu bieg przez przekazanie go organowi odwoławczemu wraz z aktami sprawy, nawet jeżeli odwołanie jest niedopuszczalne. Właściwy do rozstrzygnięcia o dopuszczalności odwołania jest bowiem, zgodnie z art. 134 kpa, wyłącznie organ odwoławczy. Stanowisko niniejsze w literaturze przedmiotu nie budzi wątpliwości (E. Iserzon w: Komentarz, W. Pr. 1970, s. 232). Przekazanie odwołania wraz z aktami sprawy jest czynnością materialno-techniczną, dla której ustawodawca ustanowił ściśle określony termin. Ustawowe uregulowanie tego terminu gwarantuje realizację zasady sprawności postępowania administracyjnego oraz zapobieganie bezczynności organu i przewlekłemu prowadzeniu postępowania administracyjnego. Przyjęcie poglądu, że stronie nie służy skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego w zakresie przekazania przez organ I instancji odwołania wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu przeczyłoby sensowi ustanowienia terminu dla tej czynności w art. 133 kpa. Organ administracji publicznej obciąża obowiązek, który określony jest w przepisie prawa powszechnie obowiązującego, a stronie służy uprawnienie żądania wykonania (należytego wykonania) tego obowiązku. Wykonanie bądź zaniechanie przez organ wykonania tego obowiązku wywołuje określone skutki faktyczne i prawne. Od wykonania tej czynności zależy realizacja uprawnienia strony do rozpoznania jej sprawy przez właściwy organ. Przekazanie organowi II instancji odwołania wraz z aktami sprawy umożliwia rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy. Z powyższych względów należy uznać, że na bezczynność organu I instancji lub przewlekłe prowadzenie postępowania w zakresie wykonania obowiązku ustawowego, określonego w art. 133 k.p.a., służy stronie skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. po uprzednim wykorzystaniu środka przewidzianego w art. 52 § 3 p.p.s.a. Brak było podstaw do uznania przedmiotowej skargi za niedopuszczalną z powyższych przyczyn i jej odrzucenia na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z 5 listopada 2014r., II OSK 2570/14, wyrok NSA z 5 października 2018 r. , I OSK 912/18, wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 maja 2020 r., IV SAB/Wa 192/20, dostępny w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych CBOSA. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W razie zaś nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Pojęcie bezczynności nie zostało zdefiniowane w przepisach p.p.s.a., jednak wynika odpowiednio z brzmienia z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., normującego instytucję ponaglenia. W przepisie tym ustawodawca określa bezczynność jako stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie wskazanym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia, czy i w jakim stopniu do nieterminowości działania organu przyczyniła się sama strona. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności. Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę na bezczynność bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności. Dla uznania bezczynności konieczne jest ustalenie w pierwszej kolejności, czy w zaistniałym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie, następnie, czy uczyniono to w przepisanym terminie, a dalej czy ewentualne opóźnienie jest usprawiedliwione (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1296/17, CBOSA). Oceniając działanie organów w tym kontekście uwzględnić trzeba, że zobowiązane są one do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym zasady szybkości postępowania, nakazującej organom wnikliwe i szybkie działanie w sprawie przy wykorzystaniu możliwie najprostszych środków prowadzących do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). Realizacji tej zasady służy m.in. przepis art. 35 § 1 k.p.a., wedle którego organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.). W postępowaniu przed sądem wszczętym na podstawie skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przedmiotem kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji publicznej, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w określonej formie i w przewidzianym przez prawo terminie. Zakres działania sądu administracyjnego ogranicza się zatem do badania, czy organ miał wynikający z przepisów prawa obowiązek wydania aktu lub podjęcia czynności i czy dokonał tego w terminie ustawowym, określonym zgodnie z art. 35 k.p.a., ewentualnie przedłużonym przez organ na zasadach określonych w art. 36 k.p.a. lub w innym terminie, wynikającym z przepisów szczególnych. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, zwrócić trzeba uwagę, iż zarzut bezczynności dotyczył zdaniem skarżącej naruszenia art. 133 k.p.a. zgodnie z którym organ administracji publicznej, który wydał decyzję, obowiązany jest przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie siedmiu dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie, jeżeli w tym terminie nie wydał nowej decyzji w myśl art. 132. W ocenie skarżącej Prezydent Wrocławia podjął pozornie czynność wypełniającą hipotezę przytoczonego przepisu, bowiem przekazał co prawda odwołanie strony, jednakże nie załączył kompletnych akt administracyjnych sprawy. Uczynił to dopiero na wezwanie organu drugiej instancji, w dniu 17 maja 2024 r. W ocenie Sądu w realiach badanej sprawy nie mamy do czynienia z tak rozumianą bezczynnością i związku z tym niniejsza skarga podlegała oddaleniu w całości. W tym kontekście trzeba przede wszystkim zauważyć, iż odwołanie skarżącej od decyzji Prezydenta Wrocławia z dnia 12 lutego 2024 r. nr 295/2024, przekazane zostało do Wojewody Dolnośląskiego w dniu 15 marca 2024 r. Dopiero pismem z dnia 17 kwietnia 2024 r. (doręczonym Prezydentowi Wrocławia w dniu 23 kwietnia 2024 r. ) Wojewoda Dolnośląski wezwał organ pierwszej instancji do uzupełnienia akt administracyjnych sprawy. Jednocześnie Wojewoda Dolnośląski wyznaczył termin rozpoznania sprawy na dzień 31 lipca 2024 r. Brakującą część akt sprawy organ pierwszej instancji przekazał w dniu 17 maja 2024 r. W ocenie Sądu wymóg przekazania organowi odwoławczemu odwołania wraz z aktami sprawy, o czym mowa w treści art. 133 k.p.a. musi być interpretowany w okolicznościach konkretnej sprawy. W niniejszym przypadku, jak wskazał Prezydent Wrocławia, akta niezbędne do rozpoznania odwołania pochodziły z kilku postępowań, toczących się na przestrzeni kilkunastu lat, zatem ich skompletowanie i uporządkowanie wymagało więcej czasu niż wskazane 7 dni. Dodatkowo, co istotne w sprawie, Prezydent Wrocławia kierował się wezwaniem Wojewody Dolnośląskiego i przekazał kompletne akta w terminie umożliwiającym organowi odwoławczemu rozpoznanie sprawy w terminie przez niego wyznaczonym, tj. do 31 lipca 2024 r. (akta przekazano w dniu 17 maja 2024 r.), zatem opóźnienie organu pierwszej instancji nie miało wpływu na czas rozpoznania odwołania. W tej sytuacji nie można organowi czynić zarzutu bezczynności i z tego też względu wniesiona skarga podlegała oddaleniu. Odnosząc się z kolei do zarzutów skargi, oczywiście trzeba przyznać rację stronie, iż rzeczą organów jest sprawne i szybkie działanie, ale zawsze niniejsze wymaga każdorazowego odniesienia się do realiów konkretnej sprawy, a te w znacznej mierze podyktowane są również ciążącym na organie obowiązkiem zbadania sprawy w jej całokształcie i z uwzględnieniem złożonych w niej wniosków. Z opisanych w uzasadnieniu powodów, w rozpoznawanej sprawie czynienie zarzutu co do opieszałości w działaniu organu jest bezpodstawne. W tych okolicznościach Sąd, kierując się brzmieniem art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.