II SAB/Wr 53/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (sprawozdawca) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 lutego 2017 r. sprawy ze skargi A.K. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności mającej miejsce bez rażącego naruszenia prawa; II. zobowiązuje Wojewodę D. do wydania postanowienia lub decyzji w terminie miesiąca od dnia zwrócenia organowi akt administracyjnych wraz z odpisem prawomocnego wyroku; III. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącego A. K. kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 10.11.2015 r. wpłynęła do organu skarga na bezczynność nadana pocztą w dniu 8.11.2016 r. Skarżący działający przez radcę prawnego wniósł o zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 14 dni oraz zasądzenie kosztów postępowania. Według uzasadnienia skargi organ prowadzi postępowanie od dnia 24 czerwca 2006 r. W dniu 24 września 2015 r. skarżący wniósł zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania. Organ nie dotrzymał terminu wyznaczonego przez organ wyższego stopnia. Nie informuje skarżącego o przeszkodach w załatwieniu sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Przedstawił przebieg postępowania. Organ kilkakrotnie stosował art. 36 k.p.a. W dniu 12 maja 2011 r. wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności zaświadczenia z dnia 11 marca 1998 r. potwierdzającego posiadanie prawa do rekompensaty przez poprzednika prawnego stron. Organ bezzasadnie zawieszał postępowanie. W dniu 8 grudnia 2015 r. dokonał wezwania na podstawie art. 6 ust. 6 ustawy. Organ z urzędu zwrócił się do szeregu organów o nadesłanie niezbędnych informacji lub dokumentów. Nastąpiło to po wpłynięciu skargi. Udzielone odpowiedzi, na które organ oczekuje, pozwolą mu na wydanie postanowienia na podstawie art. 7 ust. 1 ustawy. Sprawa w części dotyczącej E.Ż. i K.K. zostanie załatwiona po uzupełnieniu wniosku i zawiadomieniu Wojewody L. o prowadzonym postępowaniu. Jak wynika z akt administracyjnych, w dniu 24.06.2006 r. wpłynęły do organu wnioski spadkobierców M. i J.K. o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty za mienie pozostawione. Do wniosków dołączono postanowienie spadkowe, wyrok sądu powszechnego ustalający opis pozostawionego mienia, oświadczenia o dotychczasowym stanie realizacji prawa do rekompensaty i o miejscach zamieszkania wraz z kserokopiami dowodów osobistych, zaświadczenie z 1998 r. i wniosek o jego unieważnienie. W dniu 6 lipca 2006 r. organ wyznaczył termin załatwienia sprawy do dnia 31 stycznia 2007 r., w dniu 17 maja 2007 r. do dnia 30 listopada 2007 r. i w dniu 6 grudnia 2007 r. do dnia 30 czerwca 2008 r. W okresach tych organ nie podejmował jakichkolwiek czynności. W dniu 23.02.2009 r. skarżący zwrócił się do organu z prośbą o przedstawienie stanu zaawansowania postępowania. Organ nie udzielił odpowiedzi. W dniu 12 maja 2011 r. organ zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zaświadczenia. Zwrócił się do stron o podanie adresu lub oznaczenia spadkobierców spadkobierczyni po J.K.. W aktach sprawy nie ma materiałów dotyczących przebiegu i sposobu załatwienia tej sprawy. W dniu 24.08.2012 r. wpływa do akt nadesłany przez USC akt zgonu, o co zwrócił się organ pismem z dnia 6.08.2012 r. Pismo to dołączono do akt bez zachowania chronologii, 12 kart później. W dniu 31.08.2012 r. organ zwrócił się do sądu o informację dot. spadkobierców. W dniu 22.10.2012 r. uzyskał odpowiedź negatywną. Postanowieniem z dnia 28 listopada 2012 r. organ zawiesił postępowanie nieważnościowe wobec nieustalenia osób spadkobierców. W zażaleniu skarżący przypomniał, że zmarła nie wniosła o przyznanie rekompensaty, jej spadkobierca jest znany z pisma USC, zaś postępowanie spadkowe zostanie przeprowadzone. Dołączył dane osobowe spadkobierców. Postanowieniem z dnia 14.01.2013 r. Minister Skarbu Państwa uchylił powyższe postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia stwierdził, że w nadesłanych mu aktach znajduje się wniosek J.K. z dnia 27.11.1990 r. o przyznanie ekwiwalentu za mienie pozostawione. Spadkobierczyni J. K. zmarła w 1997 r., podczas gdy postępowanie nieważnościowe wszczęto w 2011 r. Zmarła nie uczestniczyła więc w tym postępowaniu, a jedynie śmierć jednej ze stron toczącego się postępowania może uzasadnić jego zawieszenie. Akta zwrócono organowi w dniu 12.04.2013 r. W dniu 21.05.2013 r.skarżący dołączył postanowienie spadkowe z dnia 22 marca 2013 r. W dniu 11.04.2013 r. (kolejny dokument dołączony nie po kolei) skarżący zwrócił się do organu o udzielenie informacji o stanie sprawy. Organ nie udzielił odpowiedzi (zresztą nie miałby o czym pisać, skoro cały czas nic nie robił). W dniu 22.04.02014 r. organ sporządził adnotację z pesel o spadkobiercach zmarłej (dwie osoby również zmarły). Organ zwrócił się o informację do USC. W dniach 7.05. i 8.05.2014 r. organ uzyskał żądane informacje. W dniu 23.06.2014 r. skarżący kolejny raz prosił organ o opisanie przebiegu sprawy i po raz kolejny nie uzyskał odpowiedzi. Ponownie wniósł o to w dniu 8.08.2014 r., ponownie bez odpowiedzi organu. W dniu 11.12.2014 r. zwrócił się o to samo i zapowiedział zażalenie na bezczynność organu. Nie uzyskał odpowiedzi. W dniu 16.06.2015 r. skarżący ponowił prośbę o udzielenie mu informacji o przebiegu postępowania. Zapowiedział zażalenie na przewlekłość. Oczywiście organ nie udzielił odpowiedzi. W dniu 16.11.2015 r. organ zwrócił do USC w związku z informacją o śmierci jednego z wnioskodawców. W dniu 25.11.2015 r. organ uzyskał odpis aktu zgonu i dane spadkobiercy. Następnie dołączono do akt znowu nie po kolei pismo Ministra z dnia 9.10.2015 r. informujące o wpłynięciu zażalenia na przewlekłe prowadzenie postępowania z dnia 29.09.2015 r. (daty wpływu pism). W dniu 8 grudnia 2015 r. organ zawiesił postępowania w sprawie prawa do rekompensaty. W uzasadnieniu organ przyznał, że nie podjął czynności w celu ustalenia spadkobierców zmarłego wnioskodawcy i zobowiązał strony do podania niezbędnych danych, co uniemożliwi podjęcie postępowania. W dniu 8 grudnia 2015 r. organ na podstawie art. 6 ust. 6 ustawy wezwał znane mu na razie strony do uzupełnienia wniosków w terminie 6 miesięcy. Pouczył o wymaganej treści i formie dowodów oraz o treści art. 86 k.p.a., art. 76a § 2 k.p.a., jak również że niedochowanie terminu lub niezłożenie wniosku o zawieszenie wywoła wydanie decyzji odmownej. Pouczył ponadto o treści art. 32, art. 33 § 2 i 2a, art. 40, art. 41 i art. 73 k.p.a. Wezwanie doręczono stronom w dniach 14.12., 15.12., 16.12.2015 r. (czyli termin do dnia 16.06.2016 r.). W dniu 15.12.2015 r. organ udzielił wyjaśnienia w związku z zażaleniem. Do zażalenia na zawieszenie postępowania strony w dniu 22.12.2015 r. dołączyły postanowienie spadkowe. W dniu 13.01.2016 r. organ przesłał zażalenia, stwierdzając że "nie znaleziono podstaw do zastosowania przepisu art. 132 k.p.a.". W dniu 28.01.2016 r. wpłynęło do organu postanowienie Ministra Skarbu Państwa uznające zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania za uzasadnione i wyznaczające dodatkowy termin 6-miesięczny termin na wydanie decyzji w sprawie (czyli do dnia 28.07.2016 r.). W uzasadnieniu postanowienia zawarto informację, że organ rozdzielił postępowanie na sprawę M.K. oraz sprawę skarżącego i pozostałych wnioskodawców. Postanowienie dotyczy tej drugiej części sprawy. Minister wskazał, że pierwsza część uległa zawieszeniu. Kolejno wskazał, że w postępowaniu prowadzonym od dnia 24.06.2006 r. organ podjął z urzędu pewne czynności w 2014 r., co wymusiła bezczynność stron. Jednak żadne czynności organu nie wstrzymały biegu terminu załatwienia sprawy, gdyż zostały podjęte po jego upływie. Minister przytoczył określenie pojęcia bezczynności (wyrok I OSK 168/11) i wskazał na istnienie tego stanu w latach 2013-2015. Organ nie udzielił odpowiedzi na liczne pisma strony. Nie zapewnił stronom możliwości czynnego uczestnictwa w postępowaniu. Stan przewlekłości organu datuje się po dniu 30 czerwca 2008 r., podobnie jak stan niezałatwienia sprawy w terminie. Strony powinny do czerwca 2016 r. uzupełnić materiał sprawy, co umożliwi wydanie rozstrzygnięcia. Nie miało miejsca rażące naruszenie prawa, gdyż sprawa jest trudna dowodowo, a ciężar dowodu spoczywa na stronach. Minister zobowiązał organ tym niemniej do przeprowadzenia kwerendy w archiwach i pozyskanie z urzędu niezbędnego materiału dowodowego. W dniu 1.02.2016 r. wpłynęło do organu postanowienie Ministra uchylające bezzasadne zawieszenie postępowania, skoro przy zażaleniu dołączono postanowienie spadkowe i odpadła przyczyna zawieszenia (art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a.). W dniu 5.02.2016 r. nadesłane zostały do organu akta tej sprawy. W dniu 11.02.2016 r. strony złożyły uzupełniające dokumenty, zaś w dniu 16.03.2016 r. informację o nowym adresie strony. W dniu 30.11.2016 r. (po wpłynięciu skargi) organ wystosował do szeregu organów pisma o udzielenie informacji na temat stanu zaspokojenia roszczeń. Organ poprosił o potraktowanie sprawy jako szczególnie pilnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważy co następuje Nie ulega wątpliwości, że organ jest bezczynny, zgodnie z określeniem tego stanu przytoczonym przez Ministra w oparciu o wyrok NSA. Można zaznaczyć, że gdyby ktoś jeszcze przywiązywał znaczenie do nieudanej nowelizacji ustaw polegającej na bezsensownym wyodrębnieniu stanu przewlekłości, zawierającej się w dotychczasowym pojęciu bezczynności organu, i próbował wysnuwać z tego jakieś niekorzystne skutki procesowe dla skarżącego, to w ocenie Sądu zażalenie dotyczyło w rzeczywistości obu postaci opieszałości organu i w taki sposób zostało załatwione przez organ wyższego stopnia. Nie było więc żadnych przeszkód procesowych do merytorycznego rozstrzygania na skutek skargi na bezczynność, tak samo jak przyjmuje się w praktyce sądowej, że obojętne jest jaką postać opieszałości organu wskaże skarżący, aby móc orzec w wyroku o jednej z nich, ustalonej w postępowaniu sądowym. Pewną trudność sprawia natomiast określenie przedmiotu zobowiązania organu, gdyby podjąć próbę doprecyzowania ustawowego pojęcia "aktu" przy uwzględnieniu przepisów art. 35 k.p.a. i ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. oraz art. 3 § 2 pkt 8 i art. 149 § 1 p.p.s.a. (Dz. U. z 2016 r., poz. 718). Sąd kwestie te szczegółowo już rozważał (patrz wyrok II SAB/Wr 57/16 i orzecznictwo tam powołane), więc skrótowo jedynie przypomina na czym trudność ta polega. Z samej treści art. 35 k.p.a. wynika, że przewidziane w 35 § 3 k.p.a. terminy załatwienia sprawy to czysta teoria, gdyż rzeczywisty termin wyznaczają okoliczności zawarte w art. 35 § 5 k.p.a. lub sam organ stosując art. 36 § 1 k.p.a. Organ traci uprawnienie do skutecznego wyznaczenia terminu wówczas jedynie, gdy nastąpi ono po wniesieniu zażalenia na bezczynność, gdyż wtedy uprawnienie to przechodzi na organ wyższego stopnia. Wyznaczenie skutecznie chroni organ przed zarzutem bezczynności, ale nie zwalnia go od odpowiedzialności za przewlekania postępowania. Komplikacje wywołuje treść ustawy z 2005 r., która nie określa szczegółowo terminu załatwienia sprawy (art. 35 § 4 k.p.a., czyli terminu wydania decyzji lub innego aktu, art. 104 § 1 k.p.a.) ustawa ta (obecnie Dz. U. z 2016 r., poz. 2042) wyznacza fazy postępowania, pierwszą w której organ powinien sprawdzić formalne i merytoryczne wymagania wniosku. Jak wiadomo z tej i innych podobnych spraw organ tej powinności w tych sprawach nie wykonał. Sprawdzenie to powinno nastąpić bowiem niezwłocznie i w odniesieniu do wszystkich wniosków, nie zaś po kolei i po upływie niekiedy kilku lat. Wyznaczanie dodatkowych terminów załatwienia sprawy w tej fazie było całkowicie dowolne i nie połączone z rzeczywistym zamiarem ich dotrzymania, co wprowadzało tylko strony w błąd i oznaczało nadużycie art. 36 k.p.a. Kolejno według ustawy organ na podstawie art. 6 ust. 6 wyznacza 6-miesięczny termin do uzupełnienia wniosku, a po jego upływie wydaje postanowienie (art. 7 ust. 1), w którym zobowiązuje strony do określonych, czasochłonnych czynności lub wydaje decyzję odmowną (art. 7 ust. 2). Dlatego w fazie poprzedzającej etap stosowania art. 7 ustawy trudno jest wyznaczyć termin załatwienia sprawy decyzją pozytywną dla strony lub odmowną w dalszym etapie postępowania. Należy raczej wyznaczyć termin na wydanie postanowienia lub decyzji z art. 7 (w domyśle odmownej). Jedynie wówczas termin nie będzie fikcyjny lub pozorny. W nin. sprawie jak wynika z akt administracyjnych, w jednej sprawie prowadzone są niewyodrębnione wyraźnie postępowania. Akta są nieuporządkowane, nie ułożone w kolejności wpływu pism. Organ bezzasadnie zawiesza postępowanie lub bezpodstawnie go nie podejmuje. Organ ignorował pisma skarżącego wielokrotnie pozostawiając je bez odpowiedzi. Widoczne są przejawy gorliwości organu w rozpatrywaniu sprawy, zrywy te miały miejsce po wpłynięciu zażalenia na niezałatwienie sprawy oraz po wpłynięciu skargi. Nieodparcie nasuwa się wniosek, że gdyby nie zażalenie, w sprawie nadal organ nie podejmowałby jakichkolwiek czynności. Dzięki zażaleniu organ po ponad 9 latach spoczywania sprawy wreszcie wezwał strony do uzupełnienia wniosku. Jak jednak przyznał, wezwanie nie zostało skierowane do wszystkich stron. Po zażaleniu sytuacja uległa zmianie, gdyż organ uzyskał termin na załatwienie sprawy do dnia 28.07.2016 r., ale też został zobowiązany przez Ministra do podjęcia z urzędu czynności wyjaśniających. Polecenie to organ zignorował. Wymagane czynności organ rozpoczął dopiero po wpłynięciu skargi. Jak wynika z powyższego, organ w obecnej fazie postępowania wstrzymuje się z wydaniem decyzji, która byłaby niekorzystna dla stron oraz podjął pewne czynności w ich interesie. Skarżący nie domagał się stwierdzenia, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, jak też wymierzenia organowi grzywny lub przyznania od organu odpowiedniej sumy pieniężnej. Okoliczności te skłoniły Sąd do stwierdzenia braku rażącego naruszenia prawa przez organ. Sąd nie znalazł podstaw do stosowania art. 149 § 2 p.p.s.a. tym bardziej z urzędu. Z tych względów, a także zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a, ponadto zaś art. 200 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.