II SAB/Wr 53/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 14 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A S.A. z siedzibą w W. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania; II. stwierdza, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę D. do wydania aktu w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skargą z [...] VI 2021 r. A S.A. w W. (dalej "skarżąca") zarzuciła Wojewodzie D. bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania odwoławczego w sprawie z odwołania od decyzji z dnia [...] V 2018 r., (Nr [...]) Starosty P. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej skarżącej pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej na nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], obręb P., gmina P. W skardze wskazano, że od chwili zwrotu sprawy do wojewody na skutek wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 25 VI 2019 r. (sygn. akt II SA/Wr 242/19) uchylającego poprzednią decyzję odwoławczą wojewody do chwili złożenia skargi, nie została wydana decyzja kończąca postępowanie odwoławcze. W konsekwencji skarżąca zażądała: stwierdzenia bezczynności i przewlekłości postępowania odwoławczego, zobowiązania wojewody do wydania decyzji odwoławczej w terminie 1. miesiąca oraz zasądzenia kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę wojewoda wniósł o jej oddalenie podkreślając skomplikowany charakter sprawy, dużą ilość spraw do rozpatrzenia oraz trudną sytuację kadrową uniemożliwiającą terminowe załatwianie spraw. Jak wynika z uzasadnienia skargi oraz akt administracyjnych, skargę złożono w następujących okolicznościach: W dniu [...] IX 2019 r. wpłynął do wojewody wraz z aktami administracyjnymi prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 25 VI 2019 r. (sygn. akt II SA/Wr 242/19) uchylający decyzję wojewody z [...] XI 2018 r. (Nr [...]), mocą której na skutek rozpatrzenia odwołania R. W. i B. P. wojewoda uchylił decyzję z dnia [...] V 2018 r., (Nr [...]) Starosty P. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą skarżącej pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej i przekazała sprawę do ponownego rozpatrzenia. Sąd wyjaśnił przy tym, ze wydanie przez wojewodę decyzji odwoławczej typu kasacyjnego nie uwzględniało możliwości przeprowadzenia na etapie odwoławczym uzupełniającego postępowania dowodowego. Pismem z [...] X 2019 r. wojewoda zawiadomił strony o możliwości czynnego udziału w postępowaniu oraz wezwał pełnomocnika skarżącej do przedłożenia pełnomocnictwa. Jednocześnie wojewoda wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do dnia [...] XII 2019 r. Pismem z dnia [...] I 2020 r. wojewoda po raz kolejny wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do dnia [...] III 2020 r. powołując się na dużą ilość spraw i konieczność ich rozpatrzenia według kolejności wpływu. W dniu [...] III 2020 r. wojewoda wydał postanowienie obligujące skarżącą do usunięcia w terminie 40 dni określonych nieprawidłowości w projekcie budowalnym. W dniu [...] IV 2020 r. skarżąca przedłożyła poprawiony projekt budowlany. Zawiadomieniem z [...] V 2020 r. wojewoda poinformował strony o zakończeniu postepowania dowodowego i możliwości końcowego zaznajomienia się z materiałami postępowania w terminie 7 dni. W okresie od VI do VIII 2020 r. wojewoda prowadził korespondencję z B. P. dotyczącą okoliczności sprawy oraz żądania przeslania kopi niektórych dokumentów z akt sprawy. Pismem z dnia [...] X 2020 r. skarżąca wniosła ponaglenie. Postanowieniem z [...] III 2021 r. ([...]) Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uwzględnił ponaglenie stwierdzając bezczynność i przewlekłość wojewody bez rażącego naruszenia prawa i wyznaczając termin załatwienia sprawy do dnia [...] IV 2021 r. W okresie od I do VI 2021 r. wojewoda zawiadamiał o wstrzymywaniu terminów załatwiania spraw stosując art. 15zzzzzn1 ust. 1 ustawy z 2 III 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842, ze zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Podstawą prawną skargi jest art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 VIII 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.) - dalej "ppsa", z którego wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej. Pojęcie "bezczynności" i "przewlekłości" nie zostało zdefiniowane w ppsa. Według zaś art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z 14 VI 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096, ze zm.) – dalej jako "kpa" "bezczynność" zachodzi wówczas, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa lub w przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 kpa. "Przewlekłość" postępowania administracyjnego została zaś zdefiniowana w art. 37 § 1 pkt 2 kpa. Wynika z niego, że "przewlekłość" wystąpi wówczas, gdy "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy". Jak wynika ze skargi, w okolicznościach rozpatrywanej sprawy zakwestionowano obie formy opieszałości postępowania wojewody, tj. zarówno bezczynność jak i przewlekłość. Sąd w składzie orzekającym podziela wyrażane w orzecznictwie stanowisko, że zarzucenie w jednym piśmie bezczynności organu i przewlekłości prowadzonego przez niego postępowania nie musi stanowić skumulowania dwóch skarg, o ile kwestionowana jest terminowość i sprawność postępowania w zakończeniu tej samej sprawy administracyjnej. W takiej sytuacji dopuszczalność objęcia jedną skargą obu form opieszałości organu inicjuje jedną sprawę sądowoadministracyjną, w której sąd ma obowiązek rozpoznać i rozstrzygnąć spór o legalność braku wydania aktu lub podjęcia czynności (zob. np. wyrok NSA z 11 X 2013 r., I OSK 1495/13 – CBOSA). Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy wystąpiły okresy opieszałości, które kwalifikować należy zarówno jako przewlekłe prowadzenie postępowania jak i bezczynność. Sąd ma świadomość, że sprawy dotyczące udzielenia pozwolenia na budowę mają z reguły charakter skomplikowany i wymagają czasochłonnej analizy projektu budowlanego przez pryzmat obowiązujących przepisów. Rezultatem takich czynności jest niejednokrotnie stwierdzenie konieczności usunięcia w toku postępowania nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowlanym, co zresztą miało miejsce w rozpatrywanej sprawie. Tego rodzaju okoliczności nie stanowią jednak podstaw do zaakceptowania sytuacji, w której odwołanie od decyzji jest rozpatrywane przez okres ponad półtoraroczny i to licząc nie od daty wpływu do wojewody odwołania ale od daty otrzymania przez wojewodę wyroku tutejszego Sądu z 25 VI 2019 r. (sygn. akt II SA/Wr 242/19). W tym okresie właściwie jedyną merytoryczną czynnością w sprawie było wydanie przez wojewodę postanowienia z dnia [...] III 2020 r. obligującego skarżącą do usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym. Skarżąca przedłożyła przy tym wojewodzie poprawiony projekt budowlany już w dniu [...] IV 2020 r. Poza tą czynnością cała aktywność wojewody koncentrowała się w zasadzie na wyznaczaniu nowych terminów załatwienia sprawy, wstrzymywaniu biegu terminów i powielaniu zawiadomień o możliwości czynnego udziału w postępowaniu. Co istotne, czynności te nie znajdowały uzasadnienia w okolicznościach sprawy. Skoro bowiem skarżąca przedłożyła poprawiony projekt budowlany (dnia [...] IV 2020 r.), zaś wojewoda zawiadomił o zakończeniu postępowania dowodowego wyznaczając 7-dniowy termin na końcowe zaznajomienie się z aktami, należało po jego upływie rozstrzygnąć sprawę i zakończyć postępowanie odwoławcze. Zaniechanie w takich warunkach rozstrzygnięcia sprawy stanowiło jednoznaczny przejaw przewlekłości. Jednocześnie w okolicznościach sprawy wystąpiły również przesłanki bezczynności, skoro sprawa nie została załatwiona w terminie ustawowym, jak również w żadnym z wyznaczonych przez wojewodę terminów jak i w terminie wyznaczonym przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Mając na względzie powyższe stwierdzić trzeba, że zarówno zarzut przewlekłości jak i bezczynności prowadzonego przez wojewodę postępowania jest uzasadniony. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd stwierdził, że wojewoda dopuścił się bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania, o czym orzeczono na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ppsa. Zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 ppsa, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności. Przepis art. 149 § 1 pkt 1 ppsa nie określa, jakimi kryteriami powinien kierować się sąd, określając organowi termin do wykonania wyroku przez podjęcie nakazanych w nim działań. W związku z tym należy przyjąć, że sąd dysponuje w tym zakresie pełną swobodą, przy czym powinien kierować się przede wszystkim interesem strony, a jako wytyczne traktować terminy ustawowe do załatwiania spraw w postępowaniu, w którym nastąpiła bezczynność lub przewlekłość organu administracji publicznej. Sąd w niniejszej sprawie zobowiązał wojewodę do rozpatrzenia odwołania w terminie 30 dni mając na względzie charakter sprawy oraz wniosek sformułowany w skardze. Stosownie do art. 149 § 1a ppsa, w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. "Rażące" naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności lub przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Jednakże w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (wyrok NSA z 17 V 2019 r., I OSK 2171/17, publ. CBOSA). W okolicznościach sprawy Sąd stwierdził istnienie podstaw do przypisania bezczynności i przewlekłości wojewody tego rodzaju szczególnej kwalifikacji. Dotyczy to zwłaszcza okresu od zawiadomienia o zakończeniu postepowania dowodowego tj. od [...] V 2020 r. do końca 2020 r., kiedy to wojewoda nie przeprowadzał już żadnych czynności dowodowych, a mimo to nie wydał decyzji kończącej postępowanie w sprawie. Sąd nadmienia przy tym, że fakt wniesienia przez skarżącą ponaglenia z dnia [...] X 2020 r. nie mógł stanowić okoliczności usprawiedliwiającej wstrzymanie się przez organ z załatwieniem sprawy do czasu rozstrzygnięcia ponaglenia. Zwrócić należy jednak uwagę, że jakkolwiek faktyczny okres procesowego zastoju był w tym przypadku dłuższy, bowiem trwał jeszcze w dniu wniesienia przez skarżącą skargi z [...] VI 2021 r., jednak okres od I do VI 2021 r. nie mógł stanowić podstawy do negatywnej kwalifikacji opieszałości organu z uwagi na treść art. 15zzzzzn1 ust. 1, 2 i 4 ustawy z 2 III 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Jak wynika z akt administracyjnych, wojewoda w okresie od I do VI 2021 r. korzystał z uregulowanej w powołanym przepisie instytucji wstrzymania biegu terminów załatwienia sprawy, co oznacza, że okres ten nie mógł stanowić podstawy do wywodzenia wobec organu administracji publicznej środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa uwzględniając poniesione przez stronę skarżącą celowe koszty w łącznej kwocie 597 zł, na które składają się: wpis od skargi (100 zł), wynagrodzenie należne profesjonalnemu pełnomocnikowi (480 zł) oraz opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa (17 zł). Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 ppsa.