II SAB/Wr 55/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia NSA Halina Filipowicz – Kremis Sędzia WSA Alicja Palus (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 27 marca 2019 r. sprawy ze skargi K. W. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. w przedmiocie wszczęcia postępowania w zakresie ustalenia wad konstrukcyjnych i stanu technicznego stropodachu oddala skargę w całości. Pismem z dnia 18 lipca 2018 r. K. W. – powołując się na przepisy art. 3 § 2 pkt 8 i art. 50 § 1 i § 2 oraz art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – wniosła skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. "w przedmiocie wszczęcia postępowania w zakresie ustalenia wad konstrukcyjnych i stanu technicznego stropodachu budynku przy ul. H. S. (...) we W., a w szczególności w lokalu nr (...) przy ul. H.S. (...)". Jednocześnie zarzuciła organowi naruszenie przepisów prawa procesowego tj.: 1. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego polegające na niepodjęciu przez organ żadnych czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, a także całkowite pominięcie dowodów przedłożonych przez skarżącą uzasadniających wszczęcie postępowania i przeprowadzenie kontroli, co doprowadziło organ do błędnego przekonania, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki uzasadniające wszczęcie postępowania w zakresie kontroli dachu i stropodachu budynku; 2. art. 8 k.p.a. polegające na naruszeniu zasady zaufania jego uczestników do władzy publicznej poprzez ignorowanie stanu faktycznego przedstawionego przez skarżącą i zajęcie stanowiska bez wyjaśnienia istotnych okoliczności uzasadniających podjęcie kontroli przez organ nadzoru oraz rozpoznanie wniosków skarżącej w sposób niezgodny z przepisami prawa, a także kierując do skarżącej pisma wywołujące u niej przekonanie, iż to wyłącznie na niej spoczywa cały ciężar wykazania wad technicznych, w sytuacji gdy nie ma ona takich możliwości, ani też środków finansowych na wykonywanie prywatnych ekspertyz, zaś dostarczony przez nią materiał jest wystarczający do przyjęcia, że w jej lokalu w dalszym ciągu są wady techniczne, które stanowią zagrożenie dla zdrowia i życia skarżącej; 3. art. 237 § 3 k.p.a. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie i wysłanie do skarżącej zawiadomienia o braku zasadności jej wniosku w zakresie wszczęcia postępowania, podczas gdy organ winien wydać postanowienie w trybie art. 61a § 1 k.p.a., co skutkowało pozbawieniem skarżącej prawa do skorzystania z przysługujących jej środków zaskarżenia. Ponadto K. W. zarzuciła w petitum skargi naruszenie prawa materialnego, tj.: 4. art. 66 § 1 pkt 1 w zw. z art. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane, poprzez jego błędną wykładnię i niezasadne przyjęcie, że postępowanie w zakresie utrzymania obiektu prowadzone jest przez organ wyłącznie z urzędu, podczas gdy postępowanie takie może być wszczęte na wniosek, a z wnioskiem o wszczęcie postępowania może wystąpić każdy kto ma interes prawny, a nadto przyjęcie, iż organ w okolicznościach przedstawianych przez skarżącą nie ma uprawnień do nakazania Spółdzielni Mieszkaniowej w drodze decyzji ocieplenia stropodachu nad lokalem skarżącej i naprawy dachu, w związku z czym usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości skarżąca winna dochodzić od Spółdzielni Mieszkaniowej, podczas gdy konieczność ingerencji organu nadzoru budowlanego w przypadku zaistnienia nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego uzasadniona jest ochroną podstawowych dóbr (życia lub zdrowia, bezpieczeństwa mienia lub środowiska). Ich celem jest zapobieżenie negatywnym skutkom, do których może doprowadzić nieodpowiedni stan techniczny obiektu budowlanego; 5. art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie, który to przepis uprawniał organ do nałożenia w drodze postanowienia, na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz w związku z powstaniem uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego dachu obiektu budowlanego. Powołując się na powyższe zarzuty skarżąca – na podstawie art. 149 § 1 pkt 1, § 1a i § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – wniosła o zobowiązanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do wydania w terminie jednego miesiąca aktu w sprawie wniosków skarżącej z dnia 27 października 2016 r. i z dnia 12 grudnia 2017 r., stwierdzenie że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i orzeczenie o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości 10.000 zł. W uzasadnieniu skargi K. W. podała m.in., że w okresie od października 2016 r. do listopada 2017 r. kilkakrotnie składała w siedzibie organu wniosek z żądaniem wszczęcia postępowania w przedmiocie sprawdzenia i przeprowadzenia kontroli budynku przy ul. S. (...) oraz dachu tego budynku, w szczególności nad lokalem nr (...), przy ul. (...)(...). Swoje żądania uzasadniała następującymi okolicznościami: nad lokalem (...)(...), w którym zamieszkuje jest rozszczelniony stropodach wentylowany, co powoduje przecieki wód gromadzących się w stropodachu do jej mieszkania. W jej mieszkaniu występują liczne grzyby i pleśń, co wpływa na jej stan zdrowia. W ocenie wnioskodawczym stan taki jest konsekwencją prac prowadzonych przez Spółdzielnię 28 grudnia 2014 r. oraz dnia 16 stycznia 2015 r. polegających na wykonaniu w konstrukcji dachu nad lokalem nr (...) i (...) otworów w płycie dachowej, które potwierdziło występowanie nad całym jej mieszkaniem mostków termicznych. Na otwory założono jedynie sklejkę lub blachę i przyklejono łaty z papy termozgrzewalnej. Od czasu wykonania tych otworów występuje wzmożone wychłodzenie mieszkania przy niskich temperaturach i wiatrach, zaś latem w środku panuje taka temperatura jak na zewnątrz. Ponadto stropodach nad jej lokalem nie został ocieplony wełną mineralną w 2006 r., mimo zapewnień ze strony Spółdzielni złożonych organowi. W konstrukcji dachu występują liczne usterki w postaci: niezabezpieczonych otworów w miejscu zamontowanych anten telewizyjnych stanowiące źródło przecieków, pokrycie papowe dachu jest skorodowane i wymaga wymiany. Podniosła również, iż w ścianach jej mieszkania znajdują się aż 23 kominy wentylacyjne, co powoduje wychłodzenie i rozwój grzybów i pleśni. Skarżąca zwracała się również do organu z wnioskiem o przeprowadzenie wizji lokalnej, gdyż w dniu 7 października 2017 r. w trakcie robót budowlanych wykonano odkrywkę, zdjęto wierzchnią warstwę styropianu i odsłonięto blachę maskującą szczeliny w ścianie dylatacyjnej, które to czynności wykazały dziury w elemencie konstrukcyjnym ściany podłużnej budynku przy połączeniu ze ścianą dylatacyjną. W ocenie skarżącej zachodziła konieczność sprawdzenia stanu technicznego szczeliny dylatacyjnej na całej wysokości budynku nr (...) od mieszkania (...) w celu określenia i oceny stopnia zużycia oraz ustalenia przyczyn rozpadania się połączeń elementów konstrukcyjnych budynku. Skarżąca podała, że w jej mieszkaniu również doszło do rozszczelnienia przy podłodze i przy suficie oraz pomiędzy ścianami, a mimo przedłożenia organowi dowodów, uzasadniających żądanie, organ zawiadomił ją pismem z dnia 5 grudnia 2016 r., że nie znalazł podstaw do podjęcia postępowania w sprawie opisywanej w skardze. Skarżąca wskazała również, iż mimo wykonanych robót budowlanych wynikających z decyzji (...)WINB (...) utrzymującej w mocy decyzję PINB (...), w związku z wykonaniem zastępczym w jej mieszkaniu nie zostały zlikwidowane wady, gdyż w dalszym ciągu występuje wilgoć, pojawia się grzyb. Do protokołu kontroli zgłosiła swoje zastrzeżenia. Ponadto w czasie wizji dachu przeprowadzonej przez firmę wykonującą prace remontowe potwierdziło się, ze nad jej lokalem nie ma ocieplenia oraz brak otworu, przez który miałaby być podawana wełna. Pomimo powyższych okoliczności Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zawiadomieniem z dnia 29 marca 2017r. oraz 20 grudnia 2017 r. podtrzymał wcześniejsze stanowisko zarówno co do formy rozstrzygnięcia jak i zasadności odmowy podjęcia jakichkolwiek czynności kontrolnych. Ponadto K. W. wyjaśniła w skardze, że pismem z dnia 9 sierpnia 2017 r. złożyła więc do (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zażalenie w trybie art. 37 k.p.a. podnosząc uchybienia organu pierwszej instancji. (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał jej zażalenie za niezasadne i całkowicie pominął przedłożoną opinię mykologiczną uznając, że nie znajduje podstaw do podjęcia interwencji w trybie postępowania skargowego nad podległym organem, na obecnym etapie. Zdaniem skarżącej wobec stanu faktycznego i przedłożonej przez skarżącą dokumentacji stanowisko organów nadzoru budowlanego jest błędne i nie zasługuje na aprobatę. W ocenie skarżącej dodatkowo za bezzasadnością przemawia sam fakt, że mimo przeprowadzenia prac remontowych w lokalu skarżącej oraz na zewnątrz budynku przez organ w trybie wykonania zastępczego w okresie od 2 do 31 października 2017 r. w dalszym ciągu występuje w jej mieszkaniu grzyb, zatem przyczyna jego powstawania nie została wyeliminowana nakazami zawartymi w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr (...), a wynika z innych przyczyn tj. braku izolacyjności stropodachu wentylowanego oraz występowania zbyt dużej ilości mostków termicznych, które nie zostały zlikwidowane i czego nie podważa również Spółdzielnia Mieszkaniowa im. B.P.. W zakończeniu skargi skarżąca wskazała, że na podstawie art. 66 ustawy – Prawo budowlane właściwy organ w sytuacji wystąpienia zagrożenia dla zdrowia i życia wydaje decyzję, a niewątpliwie stan techniczny lokalu, w którym skarżąca zamieszkuje świadczy o takim zagrożeniu. Do skargi załączonych zostało dwadzieścia siedem dokumentów pisemnych oraz pięć zdjęć konstrukcji budynku. W doręczonej Sądowi w dniu 14 sierpnia 2018 r. odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na niewniesienie w zakresie objętym skargą ponaglenia w trybie art. 37 § 1 kpa, stanowiącego warunek formalny skutecznego wniesienia skargi na bezczynność organu, a w przypadku uznania dopuszczalności skargi o jej oddalenie. Uzasadniając wniosek o oddalenie skargi Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. uznał zarzut skargi za całkowicie nieuzasadniony i wyjaśnił, że w przedmiocie stanu technicznego budynku przy ul. S. (...) we W. prowadził postępowanie administracyjne, nakazał usunięcie nieprawidłowości, doprowadził do ich usunięcia w drodze wykonania zastępczego i w aktualnym stanie faktycznym nie ma już możliwości podejmowania dalszych działań. Podkreślił, że K. W. jako strona aktywnie uczestniczyła w postępowaniu administracyjnym mając na każdym jego etapie możliwość dowodzenia swoich racji. W toku postępowania zgromadzono obszerną dokumentację techniczną odnoszącą się do stanu technicznego całego budynku (łącznie z przestrzenią stropodachu) i przeprowadzono drobiazgową analizę zgromadzonego materiału dowodowego. Część istotnych dokumentów, m.in. ten odnoszący się do termoizolacji stropodachu przedłożyła sama skarżąca. Postępowanie administracyjne zakończyło się decyzją (...)WINB nr (...) z dnia 20 maja 2015 r. utrzymującą w mocy decyzję PINB nr (...) z dnia 17 lutego 2015 r. nakazującą Spółdzielni Mieszkaniowej im. B. P. we W. usunięcie nieprawidłowości w stanie technicznym budynku przy ul. S. (...) we W. poprzez: - oczyszczenie, a następnie prawidłowe uszczelnienie połączeń konstrukcyjnych ścian zewnętrznych elewacyjnych ze ścianą dylatacyjną poprzeczną, a także uszczelnienie i wypełnienie rys i pęknięć ścian w obrębie lokalu mieszkalnego nr (...) w budynku przy ul. S. (...) we W., - wypełnienie materiałem docieplającym szczeliny dylatacyjnej w obszarach naroży ww. lokalu, gdzie stwierdzono występowanie mostków cieplnych, zapobiegając wychładzaniu ścian w tych obszarach, - założenie poliuretanowych sznurów docieplających w dylatacji i obróbek zewnętrznych za pomocą systemowych maskownic dylatacyjnych, - usunięcie śladów grzybni oraz pleśni na ścianach i stropie w lokalu mieszkalnym nr (...)w budynku przy ul. S. (...) we W.. Termin usunięcia nieprawidłowości określono na dzień 30 września 2015 r. Rozstrzygnięcie to obie strony postępowania tj. Spółdzielnia Mieszkaniowa i K. W. zaskarżyły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, który wyrokiem z dnia 19 listopada 2015r. (sygn. akt II SA/Wr 494/15) oddalił skargi w całości. Następnie organ wskazał, że w skardze z dnia 18 lipca 2018r. zarzucono mu bezczynność w zakresie wszczęcia postępowania administracyjnego, o które skarżąca wnioskowała w okresie od października 2016 roku do listopada 2017 roku. Z tego rodzaju zarzutem również nie można się zgodzić ponieważ w tym czasie podejmowano kluczowe działania w toku postępowania egzekucyjnego, którego celem było właśnie wyeliminowanie istniejących nieprawidłowości. Skarżąca jednak nie czekając na koniec egzekucji i rezultat wykonanych robót zaczęła domagać się wydania kolejnych nakazów powołując się przy tym na argumenty znane i zbadane już w toku postępowania administracyjnego. Sposób działania i argumentowania Skarżącej bardzo dobrze odzwierciedla fakt, że nie czekając na efekt robót, zleciła sporządzenie opinii mykologicznej i na bazie ustaleń tej opinii do dziś domaga się działań, pomijając już zupełnie fakt, że posługiwanie się tym dokumentem obecnie jest o tyle nieuzasadnione, że został on sporządzony przed wykonaniem robót budowlanych objętych nakazem (...)WINB, zatem odzwierciedla inny stan faktyczny - stan, w którym nieprawidłowości jeszcze istniały, i nie były usunięte. W ocenie organu wszystkie wystąpienia K. W. składane w toku postępowania egzekucyjnego zostały właściwie zakwalifikowane jako skargi i rozpatrzone w oparciu o przepisy działu VIII Kpa. Rozpatrzenie każdej skargi poprzedzone było postępowaniem wyjaśniającym, często kontrolnym na terenie nieruchomości przy ul. S. (...) oraz w lokalu nr (...). W przedstawionej argumentacji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. podkreślił, że negatywna ocena tego rodzaju/sposobu działania organu nie wynika jednoznacznie ani z poglądów judykatury, ani też z piśmiennictwa. W orzecznictwie nadal prezentowany jest pogląd, że przepis art. 61 § 1 kpa musi być interpretowany w związku z przepisami prawa materialnego, które nie tylko wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji administracyjnej, ale i normują inicjatywę co do powstania danej treści stosunku materialnoprawnego. W przypadku, gdy przepis prawa materialnego nie normuje expressis verbis inicjatywy wszczęcia postępowania w danej kategorii spraw administracyjnych, należy przyjąć, że jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest określenie ciążących na jednostce obowiązków, ograniczenia lub cofnięcia uprawnień - wszczęcie postępowania następuje z urzędu. Sam fakt sygnalizowania organowi ewentualnych nieprawidłowości z zakresu Prawa budowlanego nie kreuje interesu prawnego skarżącego. Jakkolwiek postępowanie w sprawie może być wszczęte w następstwie pisma skarżącego to w świetle treści przepisów Prawa budowlanego niewątpliwie toczy się ono z urzędu. Co istotne z żadnego przepisu ustawy Prawo budowlane nie wynika, aby postępowanie w sprawie utrzymania obiektu budowlanego prowadzone w trybie art. 66 Prawa budowlanego mogło być postępowaniem wszczętym i prowadzonym na wniosek. Każde pismo (wniosek, skarga) wpływające do organu nadzoru budowlanego musi być przez ten organ zweryfikowane zarówno pod względem prawdziwości informacji w nim zawartych, kwalifikacji prawnej i tego czy w ogóle interwencja organu nadzoru budowlanego jest dopuszczalna. Dopiero po zgromadzeniu tych wszystkich informacji i dokonaniu niezbędnych ustaleń stanu faktycznego właściwy organ nadzoru budowlanego może zadecydować o sposobie wszczęcia postępowania. Oznacza to, że jedynie w przypadku stwierdzenia naruszeń prawa organ nadzoru budowlanego, który prowadził czynności kontrolne, zobowiązany jest wszcząć postępowanie administracyjne, prowadzące do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego. Nie można natomiast z przepisów normujących problematykę działań kontrolnych organu nadzoru budowlanego wyprowadzać wniosku o istnieniu podstawy prawnej do podjęcia decyzji tylko dlatego, że do organu zwrócono się z pismem interwencyjnym (skargą), po wpłynięciu którego organ podjął czynności kontrolne, czy wyjaśniające. Nabiera to jeszcze większego znaczenia w sytuacji, gdy podjęte przez organ nadzoru budowlanego czynności sprawdzające nie wykazują nieprawidłowości i naruszeń prawa budowlanego. Z takim przypadkiem mamy ewidentnie do czynienia w przypadku dziesiątków skarg i interwencji K. W. kierowanych nie tylko do PINB, ale również organów szczebla wojewódzkiego, centralnego, samorządu terytorialnego, prokuratur, posłów i senatorów i innych instytucji. W judykaturze przyjmuje się, że czynności organów nadzoru budowlanego podejmowane są dla ochrony interesu publicznego, co oznacza, że postępowanie tych organów - co do zasady - wszczynane jest z urzędu. Czynności podejmowane przez organ nadzoru budowlanego wymagają specjalistycznej wiedzy z zakresu budownictwa i z reguły sprowadzają się do wydania nakazów i zakazów i to na organie nadzoru budowlanego spoczywa obowiązek prawidłowego określenia przedmiotu i zakresu postępowania w sprawie utrzymania obiektu budowlanego i trudno by opierał się tu na wniosku sporządzonym przez stronę, która nie musi mieć szczegółowej wiedzy, w tym technicznej, na temat utrzymania obiektu budowlanego. Ograniczanie organu wnioskiem strony pozostawałoby nieadekwatne do celu policyjnego działania organu nadzoru budowlanego oraz konieczności sprawnego i efektywnego realizowania jego zadań. Organy nadzoru budowlanego zobligowane są do podejmowania działań np. w razie stwierdzenia naruszenia prawa budowlanego, bądź stwierdzenia, że sposób użytkowania obiektu budowlanego lub wykonywania robót budowlanych, zagraża życiu i zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska. W związku z tym przedstawione organowi żądania wszczęcia postępowania nie są dla niego wiążące i nie mają decydującego znaczenia dla określenia zakresu postępowania, które organ powinien prowadzić. Tym samym organ nadzoru budowlanego w żaden sposób nie jest związany granicami żądania. Ma natomiast obowiązek prowadzić je w takim zakresie, jaki wynika z okoliczności sprawy, w ramach posiadanych kompetencji. Powyższe nabiera szczególnego znaczenia w rozpatrywanym przypadku, ponieważ argumenty skarżącej są organowi znane, stan budynku został zbadany w toku odpowiedniego postępowania i od tego czasu nie uległ zmianie na gorsze - przeciwnie w wyniku zrealizowania robót objętych nakazem stan budynku uległ poprawie. Odnosząc się do zarzutu niewykonania docieplenia stropodachu organ wyjaśnił, że docieplenia stropodachu nie nakazano decyzją, a na okoliczność wykonania robót budowlanych w obrębie dachu przeprowadzono postępowanie wyjaśniające, które nie wykazało żadnych nieprawidłowości. W ich wyniku ustalono, że stropodach został docieplony i nie ma nieprawidłowości związanych ze sposobem wykonania robót. Dodatkowo organ podał, że w trakcie kontroli dachu przedmiotowego budynku przeprowadzonej w dniu 17 listopada 2016 r. nie stwierdzono wad. Na pokryciu z papy stwierdzono widoczne miejsca po dokonanych odkrywkach w stropodachu. Nie stwierdzono uszkodzeń pokrycia papowego, odspojeń, rozwarstwień. Miejsca po odkrywkach zabezpieczone, widoczne nowe łaty. Ponadto Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. podkreślił, że nawet gdyby docieplenia stropodachu nie wykonano, to taki stan nie stanowi nieprawidłowości zobowiązującej organ nadzoru budowlanego do interwencji, bowiem właściwym adresatem takiego żądania jest właściciel (zarządca) budynku (obiektu), który może w ramach poprawy komfortu termicznego mieszkańców, czy też działań zapobiegających utratom ciepła zdecydować o dociepleniu tej części budynku w sposób przez mieszkańców wskazany. W toku postępowania sądowoadministracyjnego K. W. wniosła w dniu 8 listopada 2018 r. pismo procesowe z czterema załącznikami, uzupełniające argumentację skargi, a w dniu 15 listopada 2018 r. przedłożyła do akt sprawy zażalenie z dnia 9 sierpnia 2017 r. oraz ponaglenie z dnia 18 lipca 2018 r. skierowane do (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 37 kpa, natomiast w dniu 20 listopada 2018 r. doręczone zostało Sądowi pismo skarżącej, reprezentowanej przez pełnomocnika wyznaczonego po przyznaniu skarżącej prawa pomocy w zakresie całkowitym, zawierające dodatkową argumentację oraz oświadczenie o podtrzymaniu skargi w całości. Do pisma załączono osiem dokumentów. Kolejne pisma z załącznikami zostały wniesione przez skarżącą w dniu 14 grudnia 2018 r., w dniu 18 lutego 2019 r., w dniu 14 marca 2019 r. i w dniu 21 marca 2019 r. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II Sądu z dnia 5 marca 2019 r. sprawa została wyznaczona do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekając w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 26 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w przypadkach ustawowo określonych. Wniesiona w niniejszej sprawię skarga na bezczynność jest środkiem prawnym uwzględnionym w przepisie art. 3 § 2 pkt 8 powołanej wcześniej ustawy -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, określającym zakres jurysdykcji sądów administracyjnych i umożliwia przeprowadzenie sądowej kontroli działalności administracji publicznej, o której mowa w art. 1 § 1 wskazanej wcześniej ustawy ustrojowej. Na mocy powołanego wcześniej przepisu procesowego ustawodawca poddał ocenie Sądu zachowanie organu administracji publicznej polegające na zaniechaniu podjęcia czynności orzeczniczej /czyli bezczynności/ w przypadkach określonych w art. 3 pkt 1 - 4 ustawy procesowej tzn. w sytuacjach, w których wydaje się: decyzje administracyjne (pkt 1); postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (pkt 2); postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu (pkt 3); inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2012 r., poz. 749 z późn. zm.) oraz postępowań do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 4). Powyższe determinuje zakres kontroli Sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. W myśl bowiem art. 149 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto z urzędu albo na wniosek strony może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 powoływanej ustawy procesowej lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wcześniej powoływanej. Przedmiotem skargi wniesionej w rozpoznawanej sprawie jest bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. w przedmiocie wszczęcia postępowania w zakresie ustalenia wad konstrukcyjnych budynku położonym przy ul. H. S. (...) we W. i stanu technicznego stropodachu tego budynku, a w szczególności w lokalu nr (...) przy ul. H. S. (...) we W.. Należy stwierdzić, że rozpatrywana skarga została wniesiona w sprawie uwzględnionej w przepisie art. 3 § 2 pkt 1-4a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem spełniona została jedna z przesłanek umożliwiających merytoryczne rozpoznanie skargi. Ponadto Sąd uznał, że skarżąca spełniła warunek uprzedniego tzn. poprzedzającego wniesienie skargi, wyczerpania przysługujących środków zaskarżenia, kierując w dniu 9 sierpnia 2017 r. do (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zażalenie w trybie art. 37 kpa, do którego organ odniósł się w piśmie z dnia 11 września 2017 r. (doręczonym K. W. w dniu 15 września 2017 r.). Zdaniem Sądu nie można uznać, że wykonaniem obowiązku powyżej wskazanego, a wynikającego z treści art. 52 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi było wniesienie w dniu 18 lipca 2018 r. do (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ponaglenia na podstawie art. 37 kpa. Zgodnie ze stanowiskiem przyjętym w judykaturze administracyjnej, które Sąd w składzie orzekającym w sprawie podziela, skoro ustawodawca wymaga wyczerpania środków zaskarżenia, jeżeli służyły skarżącemu, przed wniesieniem skargi, to wniesienie środka zaskarżenia, stanowiące warunek formalny dopuszczalności skargi nie może nastąpić w dniu wniesienia skargi, bowiem nie odpowiada to ustawowemu wymogowi wniesienia jej po wyczerpaniu środków zaskarżenia i uniemożliwia ocenę zachowania prawidłowej (ustawowej) kolejności tych czynności. Oznacza to, że środek zaskarżenia warunkujący wniesienie skargi powinien być wniesiony do właściwego organu przynajmniej w dniu poprzedzającym dzień wniesienia skargi. W rozpoznawanej sprawie wniesienie w tej samej dacie ponaglenia w trybie art. 37 kpa i skargi na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. w przedmiocie opisanym na wstępie nie powodowało niedopuszczalności skargi ze względów wcześniej wyjaśnionych tj. uznania przez Sąd, że K. W. zadośćuczyniła wymogowi uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia poprzez skierowanie do organu wyższego stopnia zażalenia – z powołaniem się na przepis art. 37 kpa – w dniu 9 sierpnia 2017 r. Spełniona zatem została druga przesłanka dopuszczalności skargi, umożliwiająca jej merytoryczne rozpoznanie. Wskazać zatem należy, że zawarty w przedmiotowej skardze zarzut bezczynności odnosi się – co do zasady – do postępowania uregulowanego w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. Zawarte w tej regulacji przepisy procesowe stanowią także o terminach załatwienia spraw. Zgodnie z ustanowioną w art. 12 § 1 kpa zasadą szybkości postępowania organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione bezzwłocznie (§ 2 art. 12 k.p.a.). W myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5). Artykuł 36 § 1 k.p.a. stanowi zaś o tym, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2). Powyższe przepisy nakładają zatem na organy administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, o jakim mowa w art. 35 k.p.a., bądź w przepisach szczególnych z podaniem przyczyny zwłoki oraz wskazanie nowego terminu jej załatwienia. Terminy te oznaczają okres, w którym dana sprawa powinna być rozstrzygnięta w formie decyzji. Istotne przy tym jest, że obowiązek załatwienia sprawy w ustawowo określonej formie istnieje od momentu wszczęcia postępowania w konkretnej sprawie administracyjnej, czyli w sprawie, w której wskazane zostały elementy ją indywidualizujące. Zarzut zawarty w skardze dotyczy właśnie bezczynności w przedmiocie wszczęcia postępowania w zakresie wcześniej opisywanym. Właściwe jest przy tym wyjaśnienie, że w doktrynie i orzecznictwie wskazuje się trafnie (m.in. T. Woś (w: T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie..., 2010, s. 70, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1067/08, zam. zb. Lex nr 491969), iż z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wtedy, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych i czynności w sprawie lub prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną albo też niezawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać dokonane. Zdaniem Sądu w okolicznościach istniejących w rozpoznawanej sprawie zarzut bezczynności skierowany do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. nie zasługuje na uwzględnienie. Z materiału sprawy wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że powiatowy organ nadzoru budowlanego przeprowadził w szczegółowy, wszechstronny sposób postępowanie wyjaśniające w przedmiocie stanu technicznego budynku wielorodzinnego przy ul. H. S. (...) we W. z uwzględnieniem elementów konstrukcyjnych i przestrzeni stropodachu. W postępowaniu tym organ zebrał obszerną dokumentację techniczną, poddaną szczegółowej analizie. Korzystał również z dokumentów przedłożonych przez skarżącą, która aktywnie w nim uczestniczyła. W rezultacie przeprowadzonych czynności procesowych Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. prawomocną decyzją z dnia (...) lutego 2015r. Nr (...) Powiatowy Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. działając na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013r. poz. 1409 z późn. zm.) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego nakazał Spółdzielni Mieszkaniowej im. B. P. - zarządcy budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ulicy S. (...), we W. - usunięcie w terminie do 30 września 2015r. występujących nieprawidłowości w stanie technicznym obiektu, poprzez : 1. oczyszczenie, a następnie prawidłowe uszczelnienie połączeń konstrukcyjnych ścian zewnętrznych elewacyjnych ze ścianą dylatacyjną poprzeczną, a także uszczelnienie i wypełnienie rys i pęknięć ścian w obrębie lokalu mieszkalnego nr (...) w budynku przy ul. S. (...) we W., 2. wypełnienie materiałem docieplającym szczeliny dylatacyjnej w obszarach naroży ww. lokalu, gdzie stwierdzono występowanie mostków cieplnych, zapobiegając wychładzaniu ścian w tych obszarach, 3. założenie poliuretanowych sznurów docieplających w dylatacji i obróbek zewnętrznych za pomocą systemowych maskownic dylatacyjnych, 4. usunięcie śladów grzybni oraz pleśni na ścianach i stropie w lokalu mieszkalnym nr (...) w budynku przy ul. S. (...) we W.. W osnowie decyzji organ orzekający zamieścił również pouczenie, że nakazane decyzją czynności należy wykonać pod nadzorem osoby posiadającej odpowiednie przygotowanie zawodowe oraz wymagane uprawnienia budowlane i przynależnej do Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa, zgodnie z przepisami, zasadami wiedzy technicznej, a o wykonaniu obowiązku należy zawiadomić organ nadzoru budowlanego, załączając oświadczenie osoby uprawnionej o wykonaniu obowiązku zgodnie z warunkami określonymi w decyzji i zasadami wiedzy technicznej. Decyzja została utrzymana w mocy decyzją (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) maja 2015 r. Nr (...), zaskarżoną przez K. W. i Spółdzielnię Mieszkaniową im. B. P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, który wyrokiem z dnia 19 listopada 2015 r. (sygn. akt II SA/Wr 494/15) skargi w całości oddalił. Akta sprawy wskazują przy tym, że wobec niewykonania dobrowolnie obowiązków orzeczonych decyzją z dnia (...) lutego 2015 r. (Nr (...)), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. zainicjował ich przymusowe wykonanie w trybie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i zastosował jako środek egzekucyjny wykonanie zastępcze. Przebieg robót został udokumentowany, a po ich zakończeniu organ dokonał protokolarnego odbioru. Roboty zrealizowane w lokalu K. W. zostały objęte dwoma protokołami, do których skarżąca nie wniosła żadnych uwag. W tych okolicznościach niezasadne jest żądanie od organu ponawiania (czy powielania) czynności procesowych zmierzających do dokonania ustaleń w tym samym zakresie, który objęty został prawomocnie zakończonym postępowaniem. Sąd uznał też za celowe wyjaśnić, że zgodnie z koncepcją ustawodawcy wynikającą z przepisów rozdziału 8 ustawy Prawo budowlane organy nadzoru budowlanego działają w formule organów policyjnych i uprawnione są do podejmowania czynności kontrolnych, sprawdzających oraz interwencyjnych. Taka pozycja ustrojowa i materialnoprawna powoduje, że od ich oceny i dokonanych przez nie ustaleń uzależnione jest wszczęcie postępowania w spawie administracyjnej, którego celem jest konkretyzacja obowiązku określonego w ustawie - Prawo budowlane. Celem postępowania administracyjnego jest bowiem zawsze nowe ukształtowanie sytuacji prawnej podmiotu określonego wg kryteriów przyjętych w przepisie art. 28 kpa lub przepisach szczególnych (np. art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane) poprzez nałożenie obowiązku (lub nadanie uprawnienia). Konstrukcja przepisów ustawy - Prawo budowlane, wskazujących na właściwość organów nadzoru budowlanego uprawnia do stwierdzenia, że dotyczą one sytuacji, w których realizowanie postulatu państwa prawa wymaga określonej interwencji tego organu administracji publicznej poprzez podjęcie wstępnych czynności, przeprowadzenie postępowania w uzasadnionych przypadkach i orzeczenie o obowiązkach. Postępowania takie ze względu na charakter i istotę przedmiotu sprawy wszczynane są z urzędu po dokonaniu przez organ wiarygodnych ustaleń wstępnych. Jeżeli ustalenia takie pozwalają uznać ewentualną ingerencję organu nadzoru budowlanego za zbędną czy bezpodstawną to niezasadne jest wszczynanie postępowania wyłącznie z racji literalnego formalizmu, który jest niepożądany ze względu na zasady ekonomii procesowej i interes społeczny. W uznaniu Sądu żadne względy nie zwalniają organów administracji publicznej z powinności racjonalnego działania, jeżeli mieści się ono w obszarze działań legalnych, a za takie Sąd uznał zachowanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. oceniane w tej sprawie. Z materiału sprawy, na podstawie którego - zgodnie z przepisem art. 133 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzeka sąd administracyjny, wynika w sposób jednoznaczny, że organ ten podjął prawidłowe czynności wstępne, na podstawie których uznał, że brak jest podstaw faktycznych do wszczęcia postępowania żądanego przez K. W.. Podkreślić przy tym należy, że akta sprawy w sposób jednoznaczny wskazują, że interwencje podejmowane przez K.W. we wskazanym w skardze okresie od października 2016 roku do listopada 2017 roku i kierowane do organów nadzoru budowlanego obu instancji poddawane były ocenie i analizie i nie pozostawały bez reakcji właściwego organu. Podania rozpatrywane były albo w trybie skargowo-wnioskowym (art. 237 § 3 kpa) albo odpowiadano na nie stosownym pismem zawierającym szczegółowe wyjaśnienia. Niezależnie od powyższego należy zwrócić uwagę, że treść wystąpień K.W. uprawnia do stwierdzenia, że zarzuca ona wadliwe wykonanie robót nakazanych opisywaną wcześniej decyzją, wyegzekwowaną w trybie wykonania zastępczego i domaga się ich korekty. Takie żądanie powinno być realizowane przez Spółdzielnię Mieszkaniową im. B. P. poprzez wystąpienie z roszczeniem cywilnym wobec wykonawcy zastępczego. W przedstawionych powyżej okolicznościach Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego dla miasta W. nie można zarzucić bezczynności, o jakiej mowa we wskazanym wcześniej przepisie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i mając to na względzie stosownie do przepisu art. 151 tej ustawy, orzekł jak w sentencji.