II SAB/Wr 560/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Asesor WSA Marta Pawłowska (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi B. S. na bezczynność Burmistrza Lądka Zdroju w przedmiocie wydania zakazu zagospodarowania terenu w sposób sprzeczny z obowiązującym planem miejscowym I. stwierdza, że Burmistrz Lądka Zdrój dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu; II. stwierdza, że bezczynność Burmistrza Lądka Zdroju nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Burmistrza Lądka Zdroju do wydania lub podjęcia w czynności w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. dalej idącą skargę oddala; V. zasądza od Burmistrza Lądka Zdroju na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. B. S. (dalej jako skarżący) – skargą z dnia 20 marca 2025 wniósł o stwierdzenie bezczynności Burmistrza Miasta i Gminy L. W skardze zarzucił organowi naruszenie art. 35a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowana przestrzennym (tj. Dz.U. z 2023 r., poz. 977 ze zm., dalej jako "u.p.z.p") w związku z art. 19 kodeksu postępowania administracyjnego (dalej jako: "k.p.a."), poprzez przekazanie sprawy, która została zgodnie z właściwością skierowana do Burmistrza, zaś Burmistrz uznał się za niewłaściwy organ do rozpatrzenia sprawy i przekazał ją do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowanego w Kłodzku oraz art. 35 i art. 37 k.p.a. poprzez niezałatwienie sprawy w terminie oraz mimo ponaglenia podtrzymania swojego stanowiska o właściwości PINB w Kłodzku do rozpoznania przedmiotowej sprawy. Jednocześnie wnioskował o: 1/ stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu, a bezczynność ta miała rażący charakter 2/ zobowiązanie organu do wydania załatwienia sprawy z wniosku skarżącego w terminie jednego miesiąca od daty wydania orzeczenia przez sąd, zgodnie z żądaniem zawartym we wniosku z dnia 9 września 2024 r. w oparciu o stan prawny, a w szczególności plan miejscowy, obowiązujący w chwili złożenia wniosku, a także o wymierzenie organowi grzywny. Z uzasadnienia skargi oraz akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 9 września 2024 r. skarżący zwrócił się do Burmistrza L. o wydanie w trybie art. 35a u.p.z.p. decyzji zakazującej właścicielowi nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], położonej w L. przy ulicy [...], położonej w planie na obszarze opatrzonym w planie miejscowym symbolem [...] MN, zagospodarowania terenu w sposób sprzeczny z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i nadanie tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu wniosku wyjaśnił, że wraz z małżonką są właścicielami nieruchomości położnej w L., przy ulicy [...], na działce nr [...]. Dalej wywodzono, że zarówno nieruchomość skarżących jak i nieruchomość, co do której wnioskodawca domaga się wydania decyzji, położone są na obszarze obowiązywania plan miejscowego, przyjętego uchwałą Rady Gminy L. z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] i oznaczone są na rysunku planu symbolem [...]MN. Plan przewiduje dla symbolu [...]MN przeznaczenie podstawowe: tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej. W ust. 2 określono przeznaczenie uzupełniające: zieleń urządzona, drogi, w tym drogi publiczne, etc. Plan w żadnym zakresie nie przewiduje na tym terenie usług, choćby nieuciążliwych. Tymczasem właściciele działki sąsiadującej z działką skarżącego, na swojej nieruchomości wybudowali trzy budynki i rozpoczęli prowadzenie działalności polegającej na wynajmowaniu ich pod turystykę. Jak wskazał skarżący jest to działalność nie tylko niezgodna z obowiązującym prawem, ale powodująca również zakłócenia spokoju jego i jego rodziny, szczególnie w godzinach nocnych przez przyjeżdzających i wyjeżdżających turystów. Do wniosku skarżący dołączył wydruki ofert wynajmu przedmiotowej nieruchomości, potwierdzające okoliczności podane we wniosku. W związku z brakiem odpowiedzi, pismem z dnia 28 listopada 2024 r. skarżący wniósł ponaglenie, wnosząc o wydanie przez organ stosownej decyzji. Zawiadomieniem z dnia 29 listopada 2024 r. Burmistrz L. poinformował skarżącego, że działając na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. przekazuje według właściwości wniosek skarżącego do załatwienia do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kłodzku, albowiem rozstrzyganie w sprawach zgodności zagospodarowania terenu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, na mocy art. 81 ust. 1 ustawy Prawo Budowane, należy do organów nadzoru budowalnego. W związku z opisaną sytuacją skarżący wniósł skargę do tutejszego sądu, wskazując w jej uzasadnieniu, że właściciele sąsiedniej działki uzyskali w dniu 30 maja 2022 r. pozwolenie na budowę trzech budynków i po zakończeniu budowy zgłosili przedmiotowe budynki jako zabudowę mieszkalna jednorodzinna, a następnie rozpoczęli prowadzenie działalności usługowej turystycznej z uch wykorzystaniem. Skarżący wyjaśnił również, że w dniu 29 września 2022 r., a więc po uzyskaniu opisanych decyzji pozwalających na budowę, Rada Gminy podjęła uchwałę intencyjną i rozpoczęła procedurę planistyczną, celem uchwalenia nowego planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego. Pomimo zgłaszanych wniosków o pozostawienie na przedmiotowym terenie jedynie zabudowy mieszkaniowej, jednorodzinnej, w dniu 28 listopada 2024 r., Rada Miejska L. uchwaliła, nowy plan miejscowy, z uwzględnieniem usług turystyki na przedmiotowym terenie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Burmistrz wyjaśnił, że sprawa z wniosku skarżącego została załatwiona przed wniesieniem skargi do sądu, albowiem przekazana została organom nadzoru budowalnego, do załatwienia zgodnie z właściwością, o czym skarżący został poinformowany. Jednocześnie podkreślił, że w dniu 15 września 2024 r. na terenie gminy L. miała miejsce powódź, w wyniku której ogłoszono stan klęski żywiołowej. Kataklizm ten spowodował duże utrudnienia w funkcjonowaniu organów Gminy, które do dnia 16 października 2024 r., zajmowały się niemal wyłącznie sprawami związanymi z zaistniałą sytuacją powodziową. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Ze względu na wyżej wskazany przedmiot skargi, sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a.). Przedmiotem skargi jest bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy L. w przedmiocie wydania decyzji. Zaznaczyć wyraźnie należy, że wnioskiem z dnia 9 września 2024 r., skarżący wniósł o wydanie decyzji przez organ, w sposób wyraźny wskazując na podstawę prawną formułowanego żądania, tj. art. 35a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z treścią tego przepisu, "W przypadku zmiany zagospodarowania terenu w sposób sprzeczny z obowiązującym planem miejscowym wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, zakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości zagospodarowania terenu w sposób sprzeczny z obowiązującym planem miejscowym." Z uzasadnienia wniosku wynika, że skarżący miał wiedzę w zakresie regulacji prawnych, których zastosowania przez organ się domagał. We wniosku wyjaśniono ponadto jakich nieruchomości dotyczy żądanie wszczęcia postępowania i wydania decyzji, z jakich powodów, przedłożono również dowody na poparcie twierdzeń we wniosku przedstawionych. Wyraźnie wskazano przepis, zawierający podstawę do wydawania w tym przedmiocie decyzji przez organ wykonawczy Gminy. W sytuacji niebudzącej wątpliwości interpretacyjnych treści żądania strony, jak i wskazania jego podstaw prawnych i faktycznych, brak było powodów przekazania sprawy do rozpoznania innemu organowi. W ocenie Sądu, złożony wniosek nie budził żadnych wątpliwości co do intencji wnioskodawcy, a tym samym organu właściwego do jego załatwienia (Burmistrz Miasta i Gminy L.), jeżeli jednakże organ uznał, że w istocie może zawierać on inne żądanie niż literalnie wyrażone, to nawet wówczas, przed przekazaniem sprawy organom nadzoru budowalnego, winien był organ rozwiać wątpliwości w drodze wezwania strony do wyjaśnienia faktycznej treści żądania. Tak się jednak w sprawie nie stało. Pojęcie bezczynności zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, że stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność). Zasada szybkości postępowania jest jedną z głównych zasad postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Terminy załatwiania spraw zostały określone w art. 35 k.p.a. Na podstawie art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Z przywołanych wyżej regulacji wynika, że strona, składając wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego ma prawo oczekiwać, że jej sprawa zostanie załatwiona w terminach określonych w przepisach prawa, a w sytuacji, gdy okaże się to, z różnych przyczyn, niemożliwe – że zostanie poinformowana o przyczynach zwłoki oraz o nowym terminie załatwienia jej sprawy. Organ natomiast powinien dołożyć wszelkich starań, aby zadośćuczynić wynikającym z k.p.a. obowiązkom sprawnego zgromadzenia materiału dowodowego, należytej jego oceny i wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Przy czym organ może uznać, że wniosek pochodzi od podmiotu, który nie jest stroną w sprawie, bądź ze wstępnej oceny wniosku może wynikać, że brak jest podstaw do wszczęcia postępowania. W takiej sytuacji organ może rozważyć zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio. Wydanie rozstrzygnięcia przerywa stan bezczynności i stanowi datę graniczną, do której możliwe jest skuteczne wniesienie do sądu administracyjnego skargi na bezczynność (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19, dostępna w CBOSA, na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl), jednakże tylko w przypadku, gdy rozstrzygnięcie to odnosi się w istocie do żądania złożonego przez stronę. Skoro zaś – jak wskazano we wcześniejszej części uzasadnienia, organ działając w sposób nieuprawniony, bez właściwej ku temu podstawy, przekazał sprawę do rozpoznania innemu organowi, to w żaden sposób nie można uznać, że sprawa w istocie została załatwiona. Skarżący, który w sposób jasny sformułował żądanie wydania decyzji przez Burmistrza L., nie ma innej możliwości wykazania wadliwego działania organu i obrony swoich praw, jak tylko poprzez wniesienie skargi na bezczynność. Zawiadomienie bowiem o przekazaniu sprawy do rozpoznania innemu organowi, nie stanowi wszak aktu administracyjnego, podlegającego zaskarżeniu do sądu. Nie ulega również wątpliwości, w świetle akt postępowania, że organ nie załatwił sprawy w żadnym z przewidzianych w art. 35 k.p.a. terminów. Co prawda organ uznał, że wniosek winien być rozpoznany przez inny organ, jednak jak już wyjaśniono, konstatacja ta pozbawiona była obiektywnych podstaw. Oznacza to, że organ dopuścił się bezczynności, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Bezczynność ta jednak nie miała, w ocenie Sądu charakteru rażącego, bowiem wynikała z nieudolności organu. Dodatkowo, Sąd miał na uwadze, że istotnie w okresie od złożenia wniosku do organu, do dnia wniesienia skargi, obszar Gminy nawiedzony został przez powódź, co spowodowało usprawiedliwione trudności i opóźnienia w załatwianiu sprawy administracyjnych. Z tych samych powodów Sąd oddalił skargę w zakresie zgłoszonego żądania wymierzenia organowi grzywny. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., Sąd zobowiązał organ do załatwienia wniosku skarżącego, zgodnie z treścią żądania, tj. rozstrzygnięcia sprawy na podstawie art. 35a u.p.z.p. Wbrew żądaniu skargi, Sąd orzekając w sprawie skargi na bezczynność nie może zobowiązać organu do stosowania konkretnych rozwiązań czy też przepisów prawa. Sąd ocenia wyłącznie czy doszło w sprawie do stanu bezczynności organu. Natomiast akt administracyjny, czy też inny sposób załatwienia sprawy, będzie mógł być poddany odrębnej kontroli sądowej w zakresie jego legalności. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie o kosztach wydano na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 p.p.s.a.