II SAB/Wr 57/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia WSA Adam Habuda Asesor WSA Marta Pawłowska (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej [...] z siedzibą we W. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku usługowo-handlowego I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania; II. stwierdza, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania Wojewody Dolnośląskiego mają miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do wydania aktu w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; IV. wymierza Wojewodzie Dolnośląskiemu grzywnę w wysokości 1000 (jeden tysiąc) złotych; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] we W. (dalej: strona, skarżąca, strona skarżąca) pismem z dnia 12 lipca 2021 r. (data wpływu do organu 20 lipca 2021 r.), sprecyzowanym następnie pismem z dnia 14 września 2021 r., wniosła skargę na bezczynność i przewlekłość Wojewody Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda, organ) w sprawie rozpoznania odwołania od decyzji Prezydenta Wrocławia z dnia 27 lutego 2021 r. nr 777/2020 zatwierdzającej projekt budowalny i udzielającej pozwolenia na budowę. Działając na podstawie art. 50 § 1, art. 54 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. - dalej: p.p.s.a.) wniósł o: 1. Stwierdzenie bezczynności i przewlekłości Wojewody w postępowaniu odwoławczym,; 2. zobowiązanie Wojewody Dolnośląskiego do wydania decyzji odwoławczej w terminie jednego miesiąca; 3. nałożenie na organ grzywny; 4. zasądzenie od organu kosztów procesu. Skarżąca Spółdzielnia uzasadniła wnioski i zaprezentowała swoje stanowisko. W szczególności wskazała, że opisaną decyzją Prezydenta Wrocławia uzyskała pozwolenie na budowę. Od decyzji tej odwołanie wnieśli uczestnicy postępowania. Odwołanie zostało przekazane Wojewodzie Dolnośląskiemu do rozpoznania i wpłynęło do siedziby organu w dniu 2 kwietnia 2020 r. Według skargi, pomimo upływu wszystkich terminów ustawowych na rozpoznanie sprawy oraz ponaglenia strony, które zostało uznane za zasadne przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, do dnia wniesienia skargi, odwołanie nadal nie zostało rozpoznane, a przewlekłość w działaniu organu jest rażąca. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej odrzucenie, z uwagi na okoliczność, że ponaglenie strony obejmowało wyłącznie przypadek przewlekłości, a w skardze strona domaga się stwierdzenia bezczynności organu, ewentualnie o jej oddalenie podnosząc, że uwagi na braki kadrowe w urzędzie oraz zawieszenia terminów rozpoznania spraw z uwagi na pandemię wirusa Covid – 19. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Podstawą prawną skargi jest art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.) - dalej "ppsa", z którego wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej. Według zaś art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 756, ze zm.) – dalej jako "kpa" "bezczynność" zachodzi wówczas, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa lub w przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 kpa. "Przewlekłość" postępowania administracyjnego została zaś zdefiniowana w art. 37 § 1 pkt 2 kpa. Wynika z niego, że "przewlekłość" wystąpi wówczas, gdy "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy". W okolicznościach rozpatrywanej sprawy zakwestionowano obie formy opieszałości postępowania, tj. zarówno bezczynność jak i przewlekłość. Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy wystąpiły okresy opieszałości, które kwalifikować należy zarówno jako przewlekłe prowadzenie postępowania jak i bezczynność. Od momentu przekazania Wojewodzie odwołania od decyzji do rozpoznania jako organowi odwoławczemu, do chwili wniesienia skargi na bezczynność i przewlekłość minęło 15 miesięcy. W tym czasie organ nie zrobił zasadniczo nic. Jedynymi przejawami aktywności organu wynikającymi z akt administracyjnych, są informacje przekazywane w formie elektronicznej stronie skarżącej, w odpowiedzi na jej maile. W ocenie Sądu, działania te, wyznaczające kolejne terminy załatwienia sprawy, były czynnościami pozornymi, nie zmierzającymi de facto do rozstrzygnięcia odwołania. Organ działał zatem w warunkach bezczynności i przewlekłości przekraczającej znacznie terminy załatwienia sprawy wyznaczone w art. 35 § 3 kpa, nawet dla spraw szczególnie skomplikowanych. Sąd wziął przy tym pod uwagę, że odwołanie od decyzji zatwierdzającej projekt budowlany wpłynęło do organu w czasie zawieszenia terminów do załatwiania spraw administracyjnych w związku z przepisami ustawy przepisy ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm., dalej: ustawa COVID; w tym art. 15 zzs uchylonego przez art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. (Dz.U.2020.875) zmieniającej ww. ustawę z dniem 16 maja 2020 r.). Niezależnie od ogłoszonego na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej: z dniem 14 marca 2020 r. stanu zagrożenia epidemicznego w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 (§ 1, Dz.U. 2020, poz. 433) obowiązującego do 20 marca 2020 r. (Dz.U. 2020, poz. 490), a następnie ogłoszonego od 20 marca 2020 r. do odwołania stanu epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 (§ 1, Dz.U. 2020, poz. 491) i przepisem art. 15zzs ust. 11, który wszedł w życie 31 marca 2020 r. (art. 15zzs dodany został przez art. 1 pkt 14 ustawy z dnia 31 marca 2020 r. (Dz.U.2020.568) zmieniającej ustawę COVID 19 z dniem 31 marca 2020 r.) – organ prowadził postępowanie przewlekle – dłużej niż było to niezbędne do załatwienia sprawy. Tym samym, okres kiedy ustawodawca przewidział brak przewlekłości organu w związku z epidemią COVID, w żaden sposób nie może zmienić oceny wystąpienia w sprawie przewlekłości o charakterze rażącym. Miesiące całkowitej bezczynności organu muszą zostać uznane za przewlekłość i bezczynność o charakterze rażącym, to znaczy bezpodstawne, nieuzasadnione, całkowite nie podejmowanie działań zmierzających do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której organ administracji publicznej nie podejmuje działań zmierzających do załatwienia sprawy, ignoruje terminy ustawowe termin wyznaczony mu w trybie 37 k.p.a. przez organ wyższego stopnia, a nawet własne, bezzasadnie ustanowione terminy do załatwienia sprawy. Jako szczególnie rażące Sąd ocenia poinformowanie strony skarżącej w dniu 27 kwietnia 2021 r., zatem po roku od wpływu odwołania oraz po trzech miesiącach od upływu terminu wyznaczonego po uwzględnieniu ponaglenia, o wstrzymaniu rozpoznania sprawy na kolejne 30 dni z powodu zwalczania pandemii. Odnośnie samego ponaglenia złożonego przez stronę oraz wniosku organu o odrzucenie skargi, Sąd wskazuje, że żadne przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie nakazują precyzowania jakiej rodzaju opieszałości organu ponaglenie dotyczy. W orzecznictwie sądowoadministracynym wypracowany jest pogląd, że każdy wyraz niezadowolenia strony z powodu braku podejmowania działań lub braku rozstrzygnięcia jest wystarczający dla uznania go za ponaglenie i tym samem dalszej możliwości wniesienia skargi do Sądu. Ponadto w prowadzonym postępowaniu Wojewoda uchybił obowiązkowi wynikającemu z art. 36 k.p.a. nie podając przyczyn braku działania w sprawie oraz nie informując strony o możliwości wniesienia ponaglenia. Podkreślić przy tym należy, że w toku postępowania administracyjnego strona działała sama, bez wsparcia profesjonalnego pełnomocnika. Jak wynika z art. 149 § 1 ppsa, sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Przepis art. 149 § 1 pkt 1 ppsa nie określa, jakimi kryteriami powinien kierować się sąd, określając organowi termin do wykonania wyroku przez podjęcie nakazanych w nim działań. W związku z tym należy przyjąć, że sąd dysponuje w tym zakresie swobodą, przy czym powinien kierować się przede wszystkim interesem strony, a jako wytyczne traktować terminy ustawowe do załatwiania spraw w postępowaniu, w którym nastąpiła bezczynność lub przewlekłość organu administracji publicznej. Sąd w niniejszej sprawie zobowiązał organ do rozpatrzenia odwołania w terminie 30 dni, mając na względzie charakter sprawy, dotychczasowy okres zwłoki oraz treść wniosku sformułowanego w skardze. Na dzień wyrokowania w sprawie Sąd nie miał informacji aby postępowanie administracyjne w sprawie zakończone było wydaniem aktu. Jak wynika z art. 149 § 1a ppsa, stwierdzając przewlekłość lub bezczynność organu sąd jednocześnie stwierdza, czy przewlekłość lub bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. "Rażące" naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności lub przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Jednakże w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (wyrok NSA z 17 V 2019 r., I OSK 2171/17, publ. CBOSA). Braki kadrowe oraz duży wpływ spraw do organu wymagających ich załatwienia w drodze decyzji administracyjnej nie stanowią usprawiedliwionego uzasadnienia zwłoki w rozpoznaniu sprawy administracyjnej. Okoliczności te wiążą się z niedochowaniem przez organ należytej staranności w zabezpieczeniu dostatecznej obsady kadrowej zapewniającej terminowe załatwianie spraw administracyjnych i odpowiedniego zorganizowania postępowania administracyjnego, obejmującego również egzekwowanie od pracowników obowiązków w takim okresie, aby wydanie decyzji kończącej postępowanie prowadzone przez organ nastąpiło w rozsądnym terminie (wyrok NSA z 25 VII 2019 r., II OSK 1233/19, publ. CBOSA). Uwzględniając powyższe kryteria stwierdzić należy, że w kontrolowanej sprawie bezczynność i przewlekłość miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jak wynika z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ppsa, w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość sąd może z urzędu lub na wniosek strony wymierzyć organowi grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości pięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim. W konsekwencji grzywna może być nałożona w przypadku dopuszczenia się przez organ przewlekłości lub bezczynności o szczególnym charakterze, uzasadniającym zastosowanie wobec organu środka represyjnego. Czas nieuzasadnionego oczekiwania przez stronę skarżącą na działania organu wskazywał na zasadność nałożenia takiej grzywny, przy czym Sad uznał, że kwota 1000 złotych będzie wystarczająca dla osiągnięcia celu. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 210 § 2 ppsa uwzględniając poniesione przez stronę skarżącą celowe koszty w łącznej kwocie 100 zł, na które składa się wpis od skargi oraz wynagrodzenie pełnomocniczka (480 zł) i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł). . Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 ppsa.