II SAB/Wr 589/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) Sędzia WSA Adam Habuda po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 września 2024 r. sprawy ze skargi V. M. na przewlekłość Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie wyrabiania karty pobytu I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się przewlekłości; II. stwierdza, że przewlekłość Wojewody Dolnośląskiego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Dolnośląskiego do dokonania czynności; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 500 (słownie: pięćset) złotych; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 937 (słownie: dziewięćset trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skargą z 09.06.2023 r. V. M. (dalej: skarżący) działając przez profesjonalnego pełnomocnika zarzucił Wojewodzie Dolnośląskiemu (dalej: Wojewoda, organ) przewlekłość w sprawie wyrobienia karty pobytu. Jak wynika ze skargi oraz akt administracyjnych, w dniu 24.06.2022 r. Wojewoda wydał decyzję udzielającą skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. W dniu 30.05.2023 r. do organu wpłynęło ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie i bezczynność organu w zakresie wyrobienia karty pobytu oraz wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W dniu 01.06.2023 r. karta została zlecona do personalizacji, zaś w dniu 16.06.2023 r. karta została dostarczona do urzędu i oczekiwała na odebranie jej przez stronę. Mając powyższe okoliczności na względzie w skardze zażądano: stwierdzenia przewlekłości w czynnościach organu skutkującej niewydaniem karty pobytu po decyzji; stwierdzenie, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażący naruszeniem prawa; zobowiązanie organu do dokonania czynności polegającej na wydaniu karty pobytu zgodnie z uzyskanym przez stronę zezwoleniem na pobyt czasowy i pracę; przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej kwoty 10.000 złotych; skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, bez przeprowadzania rozprawy; zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 złotych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Postanowieniem z 17.10.2023 r. Sąd odrzucił skargę stwierdzając, że od momentu zlecenia wyprodukowania karty pobytu organ nie miał wpływu na termin jej wyrobienia i nadesłania. Tym samym wypełnione zostają wszelkie czynności jakie były wymagane celem wydania karty pobytu. Sąd uznał więc, że skarga została wywiedziona już po dokonaniu czynności materialno-technicznej i podlega wobec tego odrzuceniu. W wyniku wniesienia skargi kasacyjnej od powyższego postanowienia, NSA postanowieniem z 23.05.2024 r., sygn. akt II OSK 175/24 uchyliło je w całości. W uzasadnieniu postanowienia NSA stwierdził, że podjęcie działań natury faktycznej w postaci spersonalizowania karty pobytu i wysłania zlecenia jej wydruku Centrum Personalizacji Dokumentów Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji jest tylko jedną z czynności podejmowanych w toku postępowania w przedmiocie wydania karty. Dostarczenie karty pobytu do urzędu i poinformowanie o możliwości jej odbioru strony kończy postępowanie w przedmiocie wydania karty, gdyż faktyczna data odbioru karty jest niezależna od organu. Zlecenie więc wydrukowania karty, tj. przekazanie karty do personalizacji nie jest dokonaniem czynności materialno-technicznej w postaci wydania karty pobytu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Na wstępie wyjaśnić należy, że stosownie do treści art. 190 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935) dalej: p.p.s.a., sąd któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przepis ten w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a. stosowany jest odpowiednio do postępowania toczącego się na skutek zażalenia. Oznacza to, że wojewódzki sąd administracyjny przy ponownym rozpoznawaniu danej sprawy jest związany wykładnią dokonaną przez NSA zarówno w zakresie prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. W niniejszej sprawie NSA w postanowieniu z 23.05.2024 r. przyjął, że dopiero zawiadomienie strony o możliwości odbioru karty pobytu stanowić będzie zakończenie postępowania w przedmiocie jej wydania. Tym samym z uwagi na wniesienie skargi przez stronę po zleceniu wyrobienia karty, a przed jej przesłaniem do Wojewody i poinformowaniem strony o możliwości jej odbioru, uznać należało dopuszczalność skargi na przewlekłość. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi należy wskazać, że obowiązek wydania karty pobytu znajduje swoje umocowanie w przepisach ustawy z 12.12.2013 r. o cudzoziemcach (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 769) - dalej: ustawa o cudzoziemcach. Zgodnie bowiem z art. 240 pkt 1 ww. ustawy, kartę pobytu wydaje się cudzoziemcowi, któremu udzielono zezwolenia na pobyt czasowy. Wydanie karty pobytu, będące konsekwencją decyzji o udzieleniu zezwolenia na pobyt czasowy, stanowi zatem zakończenie procedury legalizującej pobyt cudzoziemca w Polsce. Dokument ten stanowi jednocześnie potwierdzenie tożsamości oraz prawa pobytu cudzoziemca na terytorium Polski, a ponadto uprawnia go, wraz z dokumentem podróży, do wielokrotnego przekraczania granicy bez konieczności uzyskania wizy (art. 242 ustawy o cudzoziemcach). Przepisy ustawy o cudzoziemcach nie wskazują w jakim terminie po wydaniu decyzji udzielającej cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy Wojewoda wydaje kartę pobytu, jednak nie oznacza to, że czynność taka nie podlega żadnym ograniczeniom czasowym (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 07.02.2023 r., sygn. akt II OSK 1025/22, dostępne w CBOSA). Działanie organu administracji publicznej bez zbędnej zwłoki stanowi bowiem elementarny standard w demokratycznym państwie prawnym (art. 2 Konstytucji). Wskazują na to wprost regulacje Kodeksu postępowania administracyjnego, w których przyjęto zasadę według której, organy mają działać "bez zbędnej zwłoki" (art. 35 § 1). Z art. 12 § 1 k.p.a. wynika natomiast powinność podejmowania przez organy administracji publicznej działania wnikliwego i szybkiego. Według § 2 tego przepisu sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Czynność w postaci wydania karty pobytu nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego, a jedynie podjęcia działań natury faktycznej w postaci spersonalizowania karty pobytu i wysłania zlecenia jej wydruku Centrum Personalizacji Dokumentów Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji. Dla jej dokonania organ powinien dysponować oryginałem wniosku w związku z koniecznością pobrania niektórych danych, w tym wzoru podpisu, linii papilarnych oraz fotografii cudzoziemca, wskazanych w art. 244 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach. Wojewoda powinien też dysponować oryginałem decyzji pobytowej. Mając na uwadze charakter tych czynności należy uznać, że podjęcie działań w sprawie wydania karty pobytu ma charakter postępowania uproszczonego - bez konieczności postępowania wyjaśniającego. Charakter tych czynności jako technicznych pozwala na porównanie ich z instytucją wydawania zaświadczeń i na pomocnicze (nie bezpośrednie) zastosowanie terminu wynikającego z art. 217 § 3 k.p.a. Oznacza to, że organ powinien wykazać inicjatywę nie później niż w terminie 7 dni, a w wyjątkowych przypadkach, kiedy np. zachodzi potrzeba zlokalizowania akt administracyjnych oraz sformułowania odpowiedniego podania do innego organu lub sądu, okres ten nie powinien przekraczać 14 dni (por. wyroki NSA z: 15.11. 2022 r., sygn. akt II OSK 712/22, 07.02.2023 r., sygn. akt II OSK 1025/22 i 14.02.2023 r., sygn. akt II OSK 1134/22). W realiach badanej sprawy Wojewoda decyzją z 24.06.2022 r. udzielił skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. W tych okolicznościach organ – będąc związanym decyzją od chwili jej doręczenia stronie – powinien niezwłocznie podjąć czynności zmierzające do wydania cudzoziemcowi karty pobytu. Z akt sprawy wynika jednak, że Wojewoda zwlekał z wykonaniem tej czynności przez prawie rok, gdyż do dnia wniesienia skargi (tj. do 09.06.2023 r.) karta pobytu nie została jeszcze wyrobiona. Dopiero 16.06.2024 r. Wojewoda poinformował stronę o możliwości odebrania karty pobytu, co znajduje również potwierdzenie we wspomnianym postanowieniu NSA z 23.05.2024 r. (k. 7 uzasadnienia postanowienia). Opisane więc zachowanie Wojewody wypełnia znamiona przewlekłości. Stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a., stwierdzając przewlekłość lub bezczynność organu sąd jednocześnie stwierdza, czy przewlekłość lub bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Biorąc pod uwagę czas trwania postępowania oraz błędny sposób postępowania sprzeczny z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego, jak też z art. 2 Konstytucji RP (zasadą demokratycznego państwa prawa), art. 30 (godnością człowieka) i art. 37 ust. 1 Konstytucji RP (korzystaniem z wolności i praw konstytucyjnych przez cudzoziemców) Sąd uznał, że przewlekłość organu administracji miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, stosownie do treści art. 149 § 1a p.p.s.a. (pkt II sentencji wyroku). Z uwagi na to, że po wniesieniu skargi, organ poinformował stronę o możliwości odbioru karty pobytu w dniu 16.06.2024 r., Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody do załatwienia sprawy o wyrobienie ww. karty (pkt III sentencji wyroku). Na wniosek skarżącego, zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd przyznał sumę pieniężną w kwocie 500 zł (pkt IV sentencji wyroku), o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. W ocenie Sądu, kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania), jak i trudności, z jakimi cudzoziemiec musiał się zmagać nie posiadając stosownego dokumentu potwierdzającego uzyskanie zezwolenia pobytowego. Na powyższe rozstrzygnięcie (zasądzenie sumy pieniężnej) miał wpływ fakt, że Wojewoda Dolnośląski od dnia wydania decyzji przez prawie rok nie podejmował żadnych czynności w sprawie. Dopiero 01.06.2023 r. zlecił wydrukowanie karty. Taka opieszałość ze strony organu nie mogła zasługiwać na aprobatę. Nie łączyły się z nią żadne inne czynności jak np. przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego. Jednocześnie wyważając między sobą występujący z jednej strony po stronie skarżącej permanentny stan niepewności i stresu związany z czekaniem na pozytywne informacje z Urzędu Wojewódzkiego, a z drugiej strony brak wykazania konkretnych i wymiernych szkód oraz krzywd, które spowodowała u wnioskodawcy stwierdzona przewlekłość, doprowadziło to orzekających do kompromisowego przekonania, że skarżącemu powinno się przyznać kwotę wskazaną w pkt IV sentencji wyroku. Bez wątpienia przyznanie na gruncie art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej winno być zatem zastrzeżone jedynie do wyjątkowych przypadków, uzasadnionych szczególnie drastycznymi i zawinionymi uchybieniami zasad efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy. Przyznanie sumy pieniężnej jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie Sąd wyraża nadzieję, że konieczność wypłaty ww. kwoty przez organ posłuży zwalczeniu opieszałości organu w sprawie (zdyscyplinuje organ). Tym samym Sąd uznał, że wnioskowana w skardze kwota jest zbyt wygórowana. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I – IV sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd postanowił zgodnie z art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.