II SAB/Wr 6/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski, Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek ( sprawozdawca), Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak, Protokolant Marlena Wiktor, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 marca 2011r. sprawy ze skargi D. i M. W. na bezczynność D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. w przedmiocie budowy budynku mieszkalnego, budynku gospodarczego oraz bezodpływowego zbiornika na ścieki I. oddala skargę; II. przyznaje pełnomocnikowi skarżącej adwokatowi K. D. od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego we Wrocławiu wynagrodzenie w łącznej kwocie 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy - w tym kwotę 23 % podatku VAT), z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. D. i M. W. w dniu [...] r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. w przedmiocie "nie wydania merytorycznych decyzji z art. 48 prawa budowlanego do decyzji [...] w której są wpisane błędne decyzje [...] zamiast decyzji [...] następnie korygowanej postanowieniem [...], w której popełniono kolejne błędy...". Skarżący zarzucili, że w postanowieniu D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. nr [...] prostującym oczywistą omyłkę pisarską w decyzji tego organu również zawarty był błąd. Zamiast prawidłowo sprostować numer decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. wpisany w osnowie decyzji organu odwoławczego jako nr [...] na numer[...], dokonano sprostowania na numer [...] - a więc również błędnie. Skarżący stwierdzili, że decyzja nr [...] nie dotyczy ich sprawy a takie błędy nie podlegają sprostowaniu w trybie art. 113 § 1 i art. 123 k.p.a. Skarżący uważają również, że rozstrzygnięcie z decyzji [...] jest błędne, sprzeczne z prawem materialnym i procesowym, rażąco narusza ich prawo własności oraz art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 art. 139, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 89 k.p.a. Dlatego wnoszą o wydanie nowej decyzji pozbawionej błędów z " "merytorycznym rozpoznaniem". Wskazują ponadto, że bez swojej winy nie brali udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, co powinno być uwzględnione. Na wezwanie Sądu skarżący wyjaśnili, że "skarga dotyczy decyzji DWINB [...]do której wpisano błędnie decyzje zamiast prawidłowej nr[...]". Dodali również, że ich zdaniem, takie błędy nie mogą być korygowane jako oczywista omyłka organu lecz powinna być wydana nowa merytoryczna decyzja pozbawiona wad, uwzględniająca brak pozwolenia na budowę i fałszowanie dokumentów własności ich działki. W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wyjaśnił, że decyzją z dnia [...] r., Nr[...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. umorzył postępowanie w sprawie budowy budynku mieszkalnego, budynku gospodarczego, bezodpływowego zbiornika na ścieki na działce nr [...] oraz w sprawie odprowadzania ścieków z tej działki na sąsiadującą z działką nr [...] działką nr [...] należącą do skarżących. Decyzja ta została oprotestowana w drodze odwołania wniesionego przez strony skarżące. W związku z tym odwołaniem D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. decyzją z dnia [...] r., Nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Decyzja ta została zaskarżona do Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu. Wyrokiem z dnia 18 grudnia 2008 r. (II SA/Wr 415/03), Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu skargę tę oddalił. W ocenie organu przedstawione fakty potwierdzają, że jego działania w pełni korelują z zapisami Kodeksu postępowania administracyjnego oraz dowodzą wykonania wszystkich czynności wynikających z procedur administracyjnej. Natomiast okoliczność, że skarżących nie satysfakcjonują zapadłe w sprawie rozstrzygnięcia nie może prowadzić do stwierdzenia, że organ pozostaje bezczynny. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn.zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod kątem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm. – dalej zwaną u.p.p.s.a), na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 2 przywołanej ustawy) oraz na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4 wskazanego wyżej § 2 art. 3 u.p.p.s.a. Sprawując kontrolę działalności administracji publicznej w granicach tak zakreślonej kognicji Sąd stwierdził, że przedmiotowa skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Z treści pisma wszczynającego postępowanie sądowoadministracyjne wniesionego w dniu 6 lutego 2009 r. wynika, że skarżący zarzut bezczynności kierują pod adresem D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W., w sprawach które podlegają rozpoznaniu na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Zauważyć zatem należy, że przepisy przywołanego aktu sytuują wojewódzkiego inspektora nadzoru budowanego jako organ wyższego stopnia w stosunku do powiatowego inspektora nadzoru budowlanego (art. 83 ust. 2 ww. ustawy). Wyjątkowo, tylko w ściśle określonych przypadkach, organ ten orzeka jako organ pierwszej instancji (art. 83 ust.3). Przypadki te jednak w rozpoznawanej sprawie nie występują. Istotne zatem jest, że w postępowaniu administracyjnym prowadzonym na podstawie przepisów ustawy - Prawo budowlane, wojewódzkiemu inspektorowi nadzoru budowlanego generalnie przypisane zostały kompetencje procesowe dla których zgodnie z k.p.a. właściwy jest organ wyższego stopnia. Przede wszystkim właściwość tego organu sprowadza siędo rozpatrywania środków zaskarżenia od decyzji i zaskarżonych postanowień wydawanych przez powiatowego inspektora nadzoru budowlanego oraz do rozstrzygania w kwestii tych aktów w nadzwyczajnych trybach postępowania. Z akt niniejszej sprawy – przede wszystkim z treści skargi jak też pisma uzupełniającego tę skargę złożonego przez skarżących w dniu 25 sierpnia 2009 r. – wynika, że po pierwsze: - skarżący nie zgadzają się z kasacyjnym rozstrzygnięciem zawartym w decyzji D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...]r. Nr[...], wydanej w wyniku rozpatrzenia ich odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...] r. Nr[...], umarzającej postępowanie w sprawie budowy budynku mieszkalnego, budynku gospodarczego, bezodpływowego zbiornika na ścieki na działce nr [...] oraz w sprawie odprowadzania ścieków z powyższej działki na działkę sąsiednią nr [...] , gdyż uważają, że w sprawie powinna być wydana decyzja merytoryczna na podstawie art. 48 ustawy – Prawo budowlane; po drugie: - skarżący zarzucają D. Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego wadliwość podjętego rozstrzygnięcia i bezczynność, ponieważ uważają, że rozpoznał odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. nr [...] a nie od decyzji nr [...] którą zaskarżyli odwołaniem. Uważają, że błędów takich nie można korygować w drodze postanowienia prostującego oczywistą omyłkę, co skutkuje wadliwością decyzji. Ponadto postanowienie prostujące z dnia [...] r. nr [...] wydane przez organ odwoławczy, i tak jest wadliwie, gdyż w wyniku tego sprostowania przedmiotem postępowania odwoławczego była decyzja nr[...]. Powyższe uwagi prowadzą do wniosku, że skarżący uważają, że organ powinien wydać kolejną decyzję rozpoznająca odwołanie o treści zgodnej z ich żądaniem. Przedstawione argumenty nie uzasadniają zarzutu bezczynności D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W., świadczą natomiast o tym, że skarżący wadliwie interpretują pojęcie bezczynności organu administracji. Wyjaśnić trzeba więc, że z bezczynnością organu administracji w przypadku spraw załatwianych w formie decyzji administracyjnej - jak w niniejszej sprawie - mamy do czynienia wówczas, gdy w terminie ustalonym w ustawie procesowej, tj. Kodeksie postępowania administracyjnego lub też w akcie szczególnym - prawa materialnego, właściwy organ administracji publicznej, nie podjął w sprawie żadnych czynności lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia, albo nie podjął stosownej czynności. Bezczynność w powyższym znaczeniu obejmuje zatem takie sytuacje, gdy organ – pomimo takiego obowiązku – nie podejmuje czynności dla załatwienia sprawy. W przypadku spraw wymagających wydania indywidualnego aktu administracyjnego, załatwienie sprawy następuje przez wydanie decyzji kończącej postępowanie. W takim przypadku, bezczynność będzie polegała na zaniechaniu wydania w ustawowym terminie decyzji administracyjnej rozstrzygającej o istocie sprawy lub w inny sposób kończącej postępowanie. Dotyczy to zarówno sytuacji, gdy decyzja nie zostanie podjęta przez organ pierwszej instancji jak też przez organ drugiej instancji, przy czym w tym ostatnim przypadku, organ odwoławczy podejmuje jedno z rozstrzygnięć wymienionych w art. 138 § 1 i § 2 k.p.a. W przypadku wniesienia skargi na bezczynność organu, kontrola sądowa zmierza do ustalenia, czy organ miał w danej sytuacji obowiązek podjąć w określonym terminie działania w formie – jak w niniejszej sprawie – decyzji administracyjnej i tego nie uczynił do dnia rozpoznania skargi przez sąd (co świadczy o stanie bezczynności i zasadności skargi), czy też wywiązał się z tego obowiązku jeszcze przed wniesieniem skargi do sądu (co skutkuje oddaleniem skargi) lub też, już po jej wniesieniu ale przed rozpoznaniem przez sąd (co skutkuje umorzeniem postępowania sądowego). Wobec powyższego podkreślenia wymaga, że przedmiotem sądowej kontroli na skutek skargi na bezczynność organu, nie może być określony akt lub czynność administracji lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działania w prawem przewidzianej formie i określonym terminie. W rozpoznawanej sprawie skarżący bezczynność organu odwoławczego utożsamiają z nie wydaniem przez ten organ rozstrzygnięcia o takiej treści – jak oczekują – czyli zawierającego merytoryczne rozstrzygnięcie z art. 48 Prawa budowlanego. Powyższa argumentacja wskazuje, że w istocie skarżący, nie tyle zarzucają organowi odwoławczemu brak działania w rozpatrzeniu ich odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r., ile nie zgadzają się z rozstrzygnięciem podjętym przez organ wyższego stopnia w wyniku rozpatrzenia tego odwołania. Takie zarzuty nie mogą być przedmiotem kontroli sądowej wszczętej skargą na bezczynność. Nie może ona bowiem stanowić środka prawnego prowadzącego do wzruszenia aktu administracyjnego z tego względu, że strona z nim się nie zgadza. Przestawiona w tym względzie argumentacja nie potwierdza zatem bezczynności organu odwoławczego a wywiedzione w tym zakresie zarzuty nie mogą być przedmiotem oceny Sądu w niniejszym postępowaniu. Kontroli legalności wydanej przez organ odwoławczy decyzji administracyjnej skarżący mogli się domagać składając skargę na tę decyzję do sądu administracyjnego. Lektura akt wskazuje, że strony z tego środka skorzystały. Dodać wypada, że w dniu wniesienia rozpoznawanej obecnie skargi na bezczynność tj. w dniu 9 lutego 2009 r., w obrocie prawnym funkcjonował już wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 18 grudnia 2008 r. (II SA/Wr 415/03), oddalający wniesioną w tym względzie skargę. Na dzień wydania niniejszego orzeczenia wyrok ten był już prawomocny. Skarżący uważają również, że ze względu na błędne wskazanie w decyzji odwoławczej numeru decyzji organu pierwszej instancji od której wniesione zostało odwołanie (zamiast nr [...] zapisano [...]) D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego powinien wydać nową decyzję rozpatrującą ich odwołanie. Wyjaśnić zatem trzeba, że nie można organowi odwoławczemu zarzucać bezczynności z tego względu, że nie wydaje nowej decyzji rozpatrującej odwołanie, w sytuacji gdy w obrocie prawnym funkcjonuje już akt prawny wydany w wyniku tegoż odwołania. Fakt, że akt ten zawiera błąd pisemny na który wskazują skarżący, nie powoduje jego automatycznej eliminacji i nie wpływa na jego ważność. Do usuwania błędów i oczywistych omyłek służy natomiast określony w art. 113 k.p.a. tryb postępowania. Wiadomo również, że kwestie związane z błędem w decyzji DWINB z dnia [...]r. były wskazywane przez strony w skardze wniesionej na tę decyzję i poddane zostały ocenie Sądu wyrażonej w wyroku z dnia 18 grudnia 2008r. W orzeczeniu tym stwierdzono, że mamy do czynienia z błędem pisarskim nie mającym wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia. W takiej sytuacji, argumenty podnoszone w tym względzie w skardze na bezczynność wniesionej już po ogłoszeniu ww. orzeczenia stanowią nieuprawnioną polemikę z wyrokiem sądowym (obecnie prawomocnym). Nadmienić trzeba, że nietrafne były również wszelkie argumenty dowodzące bezczynności organu odwoławczego z tego względu, że nie sprostował prawidłowo oczywistej omyłki pisarskiej. Skarżący podnoszą bowiem, że również w postanowieniu DWINB z dnia [...] r., nr [...] dokonano błędnego sprostowana wskazanej przez ich pomyłki. Fakt wadliwego sprostowania błędu pisarskiego nie świadczy jednak o bezczynności organu. Prawidłowość aktu podjętego na podstawie art. 113 k.p.a. podlega natomiast kontroli instancyjnej i sądowej. Jak wynika z przedłożonych na rozprawie przez skarżącą dokumentów taka kontrola w niniejszej sprawie została przeprowadzona. G. Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. po uchyleniu postanowienia DWINB z dnia [...] (nr[...]), postanowieniem z dnia [...] r. dokonał prawidłowego sprostowania omawianego błędu. W niniejszej sprawie nie można stwierdzić bezczynności D.Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. rozumianej jako zaniechanie tego organu w wydaniu aktu administracyjnego kończącego postępowanie odwoławcze. Nie ulega bowiem wątpliwości, że organ ten rozpoznał odwołanie skarżących od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...] r. nr[...], w wyniku czego wydał decyzję z dnia [...] r. nr [...], która do dnia wniesienia niniejszej skargi funkcjonowała w obrocie prawnym i w związku z prawomocnym orzeczeniem sądu – nadal funkcjonuje. Decyzja ta załatwiała sprawę wszczętą przed D. Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego odwołaniem skarżących. Tym samym organ wyczerpał swoją właściwość instancyjną w tym zakresie. Dodatkowo zauważyć można, że po wydaniu decyzji kasacyjnej z dnia [...] r. postępowanie przed organami nadzoru budowlanego toczyło się dalej. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. w dniu [...] r. wydał odrębne decyzje administracyjne: w sprawie budynku mieszkalnego – decyzję nr [...] umarzającą postępowanie; w sprawie budynku gospodarczego – decyzję nr [...] nakazującą inwestorom wykonanie określonych obowiązków w terminie 60 dni; w sprawie zbiornika bezodpływowego - decyzję nr [...] nakładająca na współwłaścicieli obowiązek wykonania odpowiednich czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem i wyznaczająca termin realizacji tego obowiązku. Następnie w związku z niewykonaniem nałożonych obowiązków, decyzją z dnia [...] r. nr[...], organ nakazał rozbiórkę zbiornika bezodpływowego. Decyzje te zostały zakwestionowane w trybie instancyjnym do D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. Organ drugiej instancji w wyniku rozpatrzenia złożonych odwołań: decyzją z dnia [...] r. Nr [...] utrzymał w mocy decyzję PINB nr [...] w sprawie budynku mieszkalnego; decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchylił decyzję PINB nr [...] w części dotyczącej terminu dla wykonania nałożonych obowiązków i wyznaczył nowy termin ich wykonania; decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchylił decyzję PINB nr [...] w części dotyczącej wyznaczonego terminu i w tym zakresie orzekł o wyznaczeniu innego terminu. Ponadto decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję PINB z dnia [...] r. nr [...] w sprawie zbiornika bezodpływowego. Na powyższe decyzje zostały wniesione skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Wyrokiem z dnia 11 marca 2009 r. (II SA/Wr 176/04) Sąd oddalił skargę na decyzję DWINB z dnia [...] r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji w sprawie budynku mieszkalnego. Wyrokiem z dnia 11 marca 2009 r. (II SA/Wr 177/04) Sąd uchylił decyzję DWINB z dnia [...] r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Wyrokiem z dnia 8 października 2009 r. Sąd uchylił decyzję DWINB [...] i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji w sprawie zbiornika bezodpływowego. Podobnie wyrokiem z dnia 21 października 2009 r. (II SA/Wr 362/05) wyeliminował z obrotu prawnego dalsze decyzje podjęte w tej sprawie tj decyzję DWINB z dnia [...] r. i poprzedzającą ja decyzję organu pierwszej instancji. Z przedstawionego zestawienia wynika, że nie można organowi drugiej instancji postawić zarzutu nie podejmowania należących do jego kompetencji czynności procesowych również w okresie po wydaniu decyzji kasacyjnej nr [...] a przed wniesieniem obecnie rozpoznawanej skargi do Sądu. Wszystkie postępowania odwoławcze toczące się już w odrębnych sprawach zostały bowiem zakończone wydanie odpowiednich decyzji odwoławczych. W wyniki ich zaskarżenia, w większości zostały one wyeliminowane z obrotu prawnego przez Sąd, lecz trzeba mieć na uwadze, że wyroki te zapadły już po wniesieniu skargi na bezczynność do sądu. A zatem w chwili wnoszenia skargi wszystkie postępowania odwoławcze w postępowaniach prowadzonych w związku z decyzją kasacyjną nr [...] zakończone były ostatecznymi decyzji administracyjnymi. Również skarżący nie wskazali na żadne ich odwołanie dotyczące ww. obiektów, w rozpoznaniu którego, do dnia wniesienia skargi organ wyższego stopnia byłby bezczynny. Reasumując stwierdzić należy, że zarzuty skargi z podanych wcześniej względów okazały się bezzasadne. Nie jest bowiem możliwie aby w ramach oceny, czy organ pozostaje w bezczynności, Sąd dokonał merytorycznej kontroli wydanych decyzji administracyjnych, które mogą być zaskarżone w odrębnym trybie. Sąd nie stwierdził nadto, aby D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. pozostawał w bezczynności w związku z odwołaniem wniesionym przez skarżących od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...] r. nr[...]. Również toczące się w następstwie tej decyzji sprawy dotyczące budowy budynku mieszkalnego, budynku gospodarczego oraz bezodpływowego zbiornika na ścieki znajdujących się na działce nr [...] zostały zakończone w administracyjnym toku instancji przez wydanie ostatecznych decyzji przez DWINB. Z przedstawionych wyżej względów, działając na podstawie art. 151 u.p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku. O kosztach rozstrzygnięto w oparciu o przepis art. 250 u.p.p.s.a w związku z § 19 pkt 1, § 18 ust 2 pkt 1 lit. c i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez adwokata ustanowionego z urzędu ( Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).