II SAB/Wr 6/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek po rozpoznaniu w dniu 30 kwietnia 2010 r. na posiedzeniu niejawnym skargi L. G. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody W. z dnia 30 sierpnia 1991 r. w części dotyczącej stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Gminie W. nieruchomości postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić skarżącej kwotę 100 zł (słownie: sto) tytułem uiszczonego wpisu. Przystępując do rozstrzygania sprawy, Sąd przyjął następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Pismem z dnia 29 czerwca 2009 r. L.G. zwróciła się do Wojewody D. z prośbą ,,o wystąpienie do właściwego Ministra z wnioskiem o uchylenie decyzji Wojewody W. z dnia 30 sierpnia 1991 r. znak: [...] w części dotyczącej przekazania Gminie W. nieruchomości oznaczonych jako działki: nr [...], KM-1 o pow. 667 m², nr [...], KM-1 o pow. 4400 m², położonych w obrębie O.". W uzasadnieniu wniosku skarżąca wskazała, że unieważnienie wskazanej decyzji konieczne jest dla postępowania dotyczącego stwierdzenia zasiedzenia. Pismem z dnia 17 lipca 2009 r. Wojewoda przekazał wniosek L. G. do Ministra MSWiA celem rozważenia możliwości podjęcia czynności mających na celu stwierdzenie nieważności wskazanej powyżej decyzji. Decyzją z dnia 16 grudnia 2009 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji na podstawie art. 157 § 1 i 3 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego wskazując, że wnioskodawczyni nie przysługuje przymiot strony postępowania komunalizacyjnego, legitymujący do wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności części decyzji Wojewody W. z dnia 30 sierpnia 1991 r. W dniu 29 grudnia 2009 r. skarżąca złożyła skierowaną do Wojewody skargę na postępowanie pracowników urzędu podnosząc, że pismem z dnia 29 czerwca 2009 r. zwróciła się do Wojewody z prośbą o wystąpienie do właściwego Ministra z wnioskiem o uchylenie decyzji z dnia 30 sierpnia 1991 r., natomiast pracownik urzędu zamiast sporządzić stosowny wniosek wybrał najprostsze rozwiązanie i pismo kierowane do Wojewody przesłał do Ministra MSWiA. Następnie pismem z dnia 7 stycznia 2010 r. skarżąca powołując się na art. 127 § 3 k.p.a. zażądała ponownego rozpatrzenia sprawy, jednocześnie wskazując, że odpowiedzialny za sprawę pracownik Urzędu Wojewódzkiego nie dopełnił swoich obowiązków i nie napisał stosownego wniosku, wiedząc, iż skarżąca nie może być stroną w sprawie. W tak przedstawiającym się stanie faktycznym sprawy, skarżąca pismem z dnia 18 stycznia 2010 r. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność pracowników jednocześnie wnosząc o nakazanie sporządzenia stosownego wniosku i przesłanie go do MSWiA. Wojewoda D. w przesłanej odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. W odpowiedzi na wezwanie sędziego sprawozdawcy dotyczącej sprecyzowania, czy wniesioną skargę należy traktować tak jak to ujęto w jej treści jako skargę na ,,bezczynności pracowników D. Urzędu Wojewódzkiego", czy też jako skargę na bezczynność organu skarżąca wskazała, że ,,skarga do Sądu jest w sprawie, a nie przeciwko konkretnej osobie". Przesłanym do sądu pismem procesowym z dnia 30 marca 2010 r. skarżąca poinformowała o wydaniu przez Ministra MSWiA decyzji z dnia 24 marca 2010 r., którą organ administracji uchylił własną decyzję z dnia 16 grudnia 2009 r. w całości i umarzył postępowanie w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania dotyczącego wskazanych przez skarżącą nieruchomości. Jak wynika z treści uzasadnienia powyższego rozstrzygnięcia, powodem dla którego organ administracji uchylił własną decyzję i umorzył postępowania w pierwszej instancji, była treść udzielonej przez skarżącą odpowiedzi na wezwanie Ministra MSWiA dotyczącego sprecyzowania żądania zawartego w piśmie z dnia 29 czerwca 2009 r. W udzielonej odpowiedzi skarżąca poinformowała, że pismo z dnia 29 czerwca 2009 r. ,,stanowiło prośbę o sporządzenie wniosku i przesłanie go do właściwego Ministra". Nadto, że pismo to ,,nie stanowiło wniosku kierowanego do kogokolwiek, po drugi nie było prośbą do Ministra MSWiA". Skarżąca wyjaśniła, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła sądząc, że ,,pracownicy Ministerstwa mając na uwadze art. 7 i 8 Kodeksu postępowania administracyjnego, dysponując właściwymi instrumentami nakłonią Wojewodę D. do sporządzenia i przesłania stosownego wniosku". W tej sytuacji wobec braku czynnego wniosku o wszczęcie nadzwyczajnego postępowania Minister MSWiA uchylił własną decyzję i umorzył postępowanie w kwestii odmowy jego wszczęcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Na wstępie należy podkreślić, że po sprecyzowaniu treści skargi, Sąd przyjął, iż będąca przedmiotem skargi bezczynność dotyczy postępowania organu - Wojewody D. Skarga dotyczy bezczynności Wojewody, który zdaniem skarżącej nie wystąpił z wnioskiem do właściwego Ministra o wszczęcie postępowania w przedmiocie uchylenia decyzji Wojewody W. z dnia 30 sierpnia 1991 r. Za takim określeniem objętej skargą czynności przemawia nie tylko treść skargi ale także lektura zgromadzonego w sprawie materiału aktowego. Na tej podstawie przyjąć należało, że skarżąca nie traktowała skierowanego do Wojewody pisma z dnia 29 czerwca 2009 r. jako wniosku o uchylenie decyzji Wojewody W. z dnia 30 sierpnia 1991 r., czy też wniosku o stwierdzenie nieważności tej decyzji ewentualnie jako prośby o wszczęcie z urzędu przez właściwego Ministra postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji lecz jako prośbę o sporządzenie właściwego wniosku przez Wojewodę. Jak wynika z akt sprawy Wojewoda pismem z dnia 17 lipca 2009 r. przekazał wniosek L. G. do Ministra MSWiA celem rozważenia możliwości podjęcia czynności mających na celu stwierdzenie nieważności wskazanej powyżej decyzji. Przyjęty przez organ sposób procedowania nie spotkał się z aprobatą skarżącej, która nie tylko wniosła do tut. Sądu skargę na bezczynność ale także złożyła skargę do Wojewody na postępowanie pracowników urzędu oraz wniosła o ponowne sporządzenie wniosku. W tym miejscu zauważyć należy, że Sąd dokonując kontroli sprawy ze skargi na bezczynność organu, w pierwszym rzędzie, przeprowadza ocenę dopuszczalności takiej skargi. Oceniając wniesioną skargę na bezczynność Wojewody z tej perspektywy, należy uznać ją za niedopuszczalną, ponieważ pozostaje poza zakresem działania sądów administracyjnych. Przedmiotowy zakres postępowania sądowoadministracyjnego wyznaczają przepisy art. 3 do art. 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej u.p.p.s.a. Sprawowana przez sądy kontrola administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach wyszczególnionych w art. 3 § 1 u.p.p.s.a., a jak stanowi pkt 8 kontrolą tą objęte są sprawy ze skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 cyt. artykułu na: 1. decyzje administracyjne; 2. postanowienia wydawane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3. postanowienia wydawane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4. inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a. pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach oraz na bezczynność organów w wyżej wymienionych przypadkach. Oznacza to, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia określonych czynności proceduralnych, przewidzianych w obowiązujących przepisach prawa, nie wykonuje ich w terminie określonym przez te przepisy. W konsekwencji zarzut bezczynności powinien pojawić się wówczas, gdy organ, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do wydania np. decyzji lub innego aktu administracyjnego pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma bowiem na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu i rozstrzygnięcia określonej sprawy administracyjnej. Strona wnosząca do organu administracji publicznej żądanie określonej treści ma prawo domagać się rozstrzygnięcia o jej prawach i obowiązkach na podstawie i w granicach zakreślonych obowiązującymi przepisami prawa, w tym regułami proceduralnymi oraz normami kompetencyjnymi wyznaczającymi zakres właściwości tego organu. Z przedstawionego wywodu wynika, że ustawodawca dopuścił możliwość składania skarg na bezczynności jedynie w odniesieniu do tych aktów lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Skarga na bezczynność organu administracji publicznej nie może zatem dotyczyć czynności faktycznych, choćby organ lub inny podmiot byłby zobowiązany do ich wykonania w wyniku określonych zdarzeń lub wydania aktów administracyjnych. Ponadto należy podnieść, że skardze do sądu podlegają wprawdzie również "inne czynności" organu administracji publicznej wskazane w art. 3 § 2 pkt 4 u.p.p.s.a., niemniej jednak ustawodawca doprecyzował, że kontroli sądowoadministracyjnej podlegają wyłącznie te czynności, które mieszczą się w zakresie administracji publicznej i dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Charakter wspomnianych zaskarżalnych czynności był przedmiotem zarówno rozważań przedstawicieli doktryny (np. M. Bogusz "Pojęcie aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o NSA" publ. Samorząd Terytorialny 2000, nr 1-2, T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wydawnictwo prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005), jak i bogatego orzecznictwa sądowoadministracyjnego (m. in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 1998 r. sygn. akt II SA 1367/97 publ. ONSA 1998, nr 4, poz. 139, uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 października 2003 r. sygn. akt OPS 4/03, publ. ONSA 2004, nr 1, poz. 8). Na ich tle można przyjąć dodatkowe, obligatoryjne cechy jakimi powinny się charakteryzować wspomniane czynności organu, aby zakwalifikować je do kategorii działań podlegających kontroli sądowej. W szczególności muszą one mieć charakter zewnętrzny i być skierowane do indywidualnego podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie organowi. Jedynie takie czynności mogą stać się przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. W takim samym zakresie można skutecznie wnieść do sądu skargę na bezczynność organu. W świetle powyższych rozważań należało stwierdzić, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga nie podlega właściwości sądów administracyjnych, ponieważ jej przedmiotem jest żądanie nie mieszczące się w zakresie kognicji sądu administracyjnego. Wniosek skarżącej nie wszczynał żadnego postępowania administracyjnego, które skutkowałoby koniecznością wydania decyzji, postanowienia, interpretacji, czy też innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 u.p.p.s.a. Wniosek skarżącej nie znajduje oparcia w żadnym przepisie prawa, nie może zatem zainicjować sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. a więc sprawy indywidualnej rozstrzyganej decyzją przez upoważniony organ administracji w zakresie jego właściwości. Mając powyższe na uwadze, należy stwierdzić, że zarzut bezczynności kierowany przez skarżącą wobec organu, który nie ma podstaw prawnych do załatwienia wnioskowanej sprawy w żadnej z form określonej w art. 3 § 1 pkt 1 – 4 u.p.p.s.a. nie będzie znajdował uzasadnienia, zaś kierowana do sądu administracyjnego skarga na taką bezczynność będzie niedopuszczalna i jako taka podlegać będzie odrzuceniu. W sprawie organ, wprawdzie pismem z dnia 17 lipca 2009 r. nadał dalszy bieg sprawie, przesyłając wniosek skarżącej do Ministra, jednak z tego powodu wniosku skarżącej nie można potraktować jako uruchamiającego postępowanie w ramach którego podjęty zostanie akt lub czynności o której mowa w art. 3 § 1 pkt 1 – 4 u.p.p.s.a. Za prawidłowe uznać należy działanie Wojewody, który na podstawie obowiązującej w urzędzie instrukcji kancelaryjnej przesłał wniosek skarżącej do Ministra MSWiA celem rozważenia możliwości podjęcia czynności mających na celu stwierdzenie nieważności wskazanej powyżej decyzji. W obowiązującym stanie prawnym brak jest podstaw prawnych, które pozwałby podejmować Wojewodzie czynności jakich oczekiwała skarżąca. Wobec powyższego zauważyć należy, że skoro wyrażone w piśmie z dnia 29 czerwca 2009 r. żądanie skarżącej pozostaje poza ustawowym obowiązkiem organu administracyjnego do wydawania w tym względzie jakichkolwiek rozstrzygnięć o charakterze indywidualnym z zakresu prawa administracyjnego, to z kolei oznacza, że wniesienie skargi do sądu w sprawie niniejszej – dotyczącej bezczynności w wydaniu takiego aktu jest niedopuszczalne. Na marginesie wskazać tylko można, że w stanie prawnym który ma miejsce w niniejszej sprawie skarżąca może skorzystać ze skierowania do Ministra MSWiA prośby o wszczęcie z urzędu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody W. z dnia 30 sierpnia 1991 r., znak: [...] w części dotyczącej przekazania Gminie W. nieruchomości wskazanych we wniosku ewentualnie zwrócić się do prokuratury o złożenie na podstawie art. 184 k.p.a. sprzeciwu od tej decyzji. Mając na uwadze wszystkie wyżej przytoczone okoliczności skarga podlegała odrzuceniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu orzekł na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i pkt 6 u.p.p.s.a. O zwrocie wpisu orzeczono stosownie do art. 232 § 1 pkt 1 lit. "a" u.p.p.s.a.